II SA/Po 205/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta P. (dalej: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 30 ust. 5 oraz ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: "P.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), zgłosił sprzeciw w stosunku do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej linii 110 kV relacji [...] na działce nr ew. [...] ark. [...] obręb [...] przy ul. [...] w P. (dalej również: "Inwestycja"), złożonego przez A Sp. z o.o. (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca"). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Prezydent podniósł, że w dniu [...] grudnia 2015 r. Spółka złożyła zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącej napowietrznej. Z analizy projektu budowlanego załączonego do zgłoszenia wynika, że Inwestycja polega na wykonaniu nowego fundamentu oraz montażu trzonu słupa na stanowisku nr [...], a słup zostanie podwyższony o 9m. Organ pierwszej instancji stwierdził, że Inwestycja nie została wymieniona w art. 29 i 30 P.b. jako zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie przez inwestora ww. robót jako przebudowy nie znajduje odzwierciedlenia w art. 3 pkt 7a P.b., zgodnie z którym przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość. Zatem zakres zgłoszenia polegający na podwyższeniu słupa linii elektroenergetycznej oraz konieczności wykonania nowego fundamentu wykracza poza definicję przebudowy. Zdaniem Prezydenta, przedmiotowe zgłoszenie dotyczy wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem, uzyskania pozwolenia na budowę i zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b., zgłoszenie sprzeciwu jest w pełni uzasadnione. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"). Zaskarżonej decyzji zarzucono błędną interpretację przepisu art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 29 ust. 2 pkt 11, art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 3 pkt 3a i 7a P.b., gdyż przedmiotowe zgłoszenie nie dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał się w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że Niektóre roboty budowlane, mimo że nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, to jednak podlegają procedurze zgłoszenia, określonej w art. 30 P.b. Analizując przepisy P.b. Wojewoda stwierdził, że ustawa ta w rozdziale 1 zawiera przepisy ogólne, wśród których znajduje się art. 3 ustanawiający definicję określeń używanych w tej ustawie, co oznacza, że wykładnia zwrotów zawartych w P.b. możliwa jest wyłącznie w znaczeniu wynikającym z tych przepisów. Wobec tego, że w przepisach art. 29-31 P.b. brak jest unormowań, które nakazywałyby odmienne rozumienie określenia "przebudowa", niż zawarte w definicji ustawowej, nie jest możliwe posługiwanie się na gruncie tych przepisów innymi określeniami. Skoro sieci techniczne jako budowla stanowią obiekt budowlany, rozumienie przebudowy takich sieci winno być interpretowane przy uwzględnieniu definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a P.b. Zdaniem organu odwoławczego, dla napowietrznej sieci elektroenergetycznej, która składa się głównie ze słupów o określonych wysokościach i przewodów o odpowiednim napięciu, parametrem charakterystycznym będzie długość jak również wysokość. Oznacza to, że Inwestycja wiąże się w efekcie z rozbiórką, a następnie budową elementu budowlanego tj. podwyższonej konstrukcji wsporczej (słupa) podpierającej elektroenergetyczną linię napowietrzną. W wyniku zwiększenia wysokości ww. elementu napowietrznej sieci elektroenergetycznej dojdzie do zmiany jednego z charakterystycznych parametrów określonych w art. 3 pkt 7a P.b., jakim jest wysokość obiektu liniowego. Niniejsze oznacza, że przedmiotowe przedsięwzięcie wykracza poza definicję przebudowy i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 29 ust. 2 pkt 11, art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 3 pkt 3a oraz pkt 7a P.b., a także przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7 i 77 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej jej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższej skargi Spółka podniosła, że zaskarżona decyzja Wojewody jest błędna, sprzeczna z jednoznacznymi przepisami prawa materialnego i wydana bez całościowego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zakres robót związanych z Inwestycją jednoznacznie określa, iż przebudowie ma podlegać napowietrzna elektroenergetyczna. Zarówno Prezydent jak i Wojewoda dokonali swoistej manipulacji treścią zgłoszenia przyjmując, że dotyczy ono jedynie wymiany słupa całkowicie pomijając w swych rozważaniach inne prace zaplanowane w ramach tego zgłoszenia. Wojewoda w swym wywodzie poszedł tak daleko, że wbrew prawu budowlanemu przypisał linii elektroenergetycznej jako parametr charakterystyczny jej wysokość. Jest to tok rozumowania nie tylko sprzeczny z dokonanym zgłoszeniem, ale i całkowicie oderwany od realiów. Obiekt liniowy jakim jest każda linia elektroenergetyczna jest obiektem specyficznym. O tym, jakie parametry charakteryzują poszczególne typy obiektów decydują szczegółowe przepisy – w przypadku linii elektroenergetycznych (obiektu liniowego) jest to tylko długość. W ocenie Skarżącej, opartej na jednoznacznych przepisach P.b. (art. 3 ust. 3a), jedynym parametrem charakterystycznym obiektu liniowego w tym linii elektroenergetycznej jest jej długość. Przypisywanie jej innych parametrów w tym parametru wysokości jest całkowicie pozbawione uzasadnienia prawnego jak i faktycznego. Ponadto, zdaniem Spółki, organy orzekające w sprawie, przyjmując do swych rozważań zakres prac ograniczony do wymiany fundamentu i słupa a zatem jedynie fragment prac objętych zgłoszeniem, naruszyły wymogi K.p.a. dotyczące działania zgodnego z prawem i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co powinno skutkować wyeliminowaniem dotkniętych tą wadą decyzji z obiegu prawnego. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z dnia [...] marca 2016 r. Skarżąca podtrzymała w pełni wywody przedstawione w skardze. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 11 maja 2016 r. stawił się pełnomocnik Skarżącej, wnosząc i wywodząc jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 P.p.s.a. (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w ramach wyżej zakreślonej kognicji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że podlega ona uchyleniu – z uwagi na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, skutkujące także naruszeniem prawa procesowego. W sprawie poddanej sądowej kontroli zagadnienie sporne stanowi odpowiedź na pytanie, czy przebudowa istniejącej linii napowietrznej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy jedynie należy zgłosić zamiar jej wykonania właściwemu organowi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres Inwestycji polega na: demontażu przewodów roboczych w sekcji pomiędzy słupami nr [...] w linii [...], demontażu przewodów roboczych w sekcji pomiędzy słupami nr [...] w linii [...], demontażu istniejącego słupa narożnego nr [...] wraz z izolacją, rozbiórce istniejącego fundamentu słupa na stanowisku nr [...], wykonaniu nowego fundamentu słupa na stanowisku nr [...], montażu słupa narożnego z podwyższonym o 9m na stanowisku nr [...], montażu izolacji oraz nowych przewodów roboczych pomiędzy słupami nr [...] w linii [...] oraz pomiędzy słupami nr [...] w linii [...], regulacji zwisów przewodu OPGW w linii [...] oraz w linii [...]. Trasa i długość linii energetycznej nie ulegnie zmianie. Zwiększy się natomiast wysokość słupa na działce nr [...], przez co zmianie ulegnie wysokość przewodów elektroenergetycznych w układzie pionowym (odległość od ziemi). Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2010 r. o sygn. akt II OSK 858/09 (publ. w Internecie, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej: "CBOSA"). Zagadnienia poruszone w cyt. wyroku NSA stały się istotnym elementem dalszych rozważań. I tak, odnosząc się do zagadnienia robót budowlanych polegających na realizacji sieci należy stwierdzić, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 i art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), przebudowa m. in. sieci elektroenergetycznych, o ile nie zachodzi przypadek z art. 29 ust. 3, wymaga zgłoszenia. Należy następnie zauważyć, że ustawa P.b. w rozdziale 1 zawiera przepisy ogólne, wśród których znajduje się art. 3 ustanawiający definicję określeń używanych w tej ustawie, co oznacza, że wykładnia zwrotów zawartych w tej ustawie możliwa jest wyłącznie w znaczeniu wynikającym z tych przepisów. Zatem ilekroć w P.b. jest mowa o przebudowie – należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Wobec tego, że w przepisach art. 29-31 P.b. brak jest unormowań, które nakazywałyby odmienne rozumienie określenia "przebudowa", niż zawarte w definicji ustawowej, nie jest możliwe i dopuszczalne posługiwanie się na gruncie tych przepisów innymi określeniami. W tym zakresie Sąd nie zgodził się ze Skarżącą, w ocenie której, jedynym parametrem charakterystycznym obiektu liniowego (w tym linii elektroenergetycznej) jest jej długość. Skoro sieci techniczne jako budowla stanowią obiekt budowlany, rozumienie przebudowy takich sieci winno być interpretowane przy uwzględnieniu definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a P.b., a odmienny pogląd autora skargi nie jest trafny. Tym niemniej, w cyt. wyroku o sygn. akt II OSK 858/09 NSA zwrócił uwagę, że o tym, jakie parametry charakterystyczne w zakresie podanym w art. 3 pkt 7a P.b. (kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji) odnoszą się do konkretnego obiektu budowlanego decyduje rodzaj projektowanego do przebudowy obiektu. Inne parametry charakterystyczne odnoszą się do przebudowy np. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, inne do budowli hydrotechnicznej, budowli sportowej, pomników, inne wreszcie do sieci technicznych. Sąd – w sprawie poddanej kontroli – doszedł do wniosku, że nie znajduje uzasadnienia kategoryczne stanowisko Wojewody, iż zwiększenie wysokości jednego słupa trakcji energetycznej o 9m wpływa na zmianę parametru charakterystycznego istniejącego obiektu. Rozbiórka istniejącego fundamentu słupa oraz wykonanie nowego fundamentu słupa również nie może stanowić w przedmiotowej sprawie podstawy do wymagania od Inwestora legitymowania się pozwoleniem na budowę. Interpretacja ww. przepisów P.b., przedstawiona przez organ odwoławczy, prowadzi w istocie do sytuacji, w której każda zmiana m. in. wysokości chociażby pojedynczego słupa trakcji energetycznej skutkuje koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, mając na uwadze przewidziane w P.b. regulacje prawne umożliwiające przebudowę istniejącej sieci elektroenergetycznej korzystając z instytucji zgłoszenia, należy dojść do konkluzji, że w niniejszej sprawie nie jest wymagane, aby Inwestor legitymował się pozwoleniem na budowę. Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że nieznaczne zwiększenie powierzchni fundamentów słupów wsporczych czy ich wysokości, co do zasady nie wpływa na zmianę parametru charakterystycznego istniejącego obiektu – w przypadku słupów elektroenergetycznych. Zdaniem Sądu, wymiana słupa elektroenergetycznego na słup innego typu w tym samym miejscu, nawet pomimo zwiększenia powierzchni jego fundamentów i jego wysokości, stanowi przebudowę sieci elektroenergetycznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 568/15, publ. CBOSA). Inny pogląd organu odwoławczego Sąd uznał za błędny. W tym zakresie Sąd uznał, że Wojewoda naruszył art. 29 ust. 2 pkt 11 P.b. co skutkowało także naruszeniem art. 7 i 107 § 3 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 23). Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy będzie miał na uwadze specyfikę obiektów liniowych i fakt, że wymiana starego słupa istniejącej linii elektroenergetycznej na nowy następuje w przedmiotowej sprawie wyłącznie w ramach istniejącej już lokalizacji trakcji. Skoro nie zmienia się lokalizacja przebudowywanej linii, a jedynie nieznacznie zwiększa się powierzchnia fundamentu i wysokość jednego słupa – nie powinno być wymagane pozwolenie na budowę. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c). Ponadto Sąd, działając na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. zasądził od organu odwoławczego na rzecz Skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.