II SA/Po 207/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008r. przy udziale sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej W. M. kwotę 500-,zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz kwotę [...]-,zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowym, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2006r. W. M. zwróciła się do Starosty S. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku restauracji, położonego na terenie działek nr [...] przy ul. Ś. [...] w P. Pismem z dnia 22 grudnia 2006r. sprzeciw wobec powyższej inwestycji wniósł T. L., wskazując, że dotychczasowe pomiary hałasu emitowanego przez działalność rozrywkową prowadzoną w lokalu "Z." wykazały, że warunki akustyczne w badanym pomieszczeniu nie odpowiadają wymaganiom określonym w normie PN-87/B-02151/02 dla pory nocnej. Starosta S. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. M. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku restauracyjnego na działkach [...] w P. przy ul Ś.[...]. Uzasadniając decyzję organ I instancji stwierdził, że inwestor jest właścicielem działki nr [...] i współwłaścicielem działki nr [...]. Dlatego też w postępowaniu udział wzięli pozostali współwłaściciele działki nr [...] oraz z uwagi na lokalizację dobudowy w granicy z sąsiednią działką nr [....] – właściciele tej działki. Odnosząc się do sprzeciwu T. L. wskazał, że odnosi się on do stanu istniejącego i może być przedmiotem postępowania odpowiednich służb, np. Sanepid-u lub Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie ma natomiast dowodu wskazującego na to, że projektowana dobudowa pogorszy obecną sytuację. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł T. L., powtarzając zarzuty podniesione w piśmie z dnia 22 grudnia 2006r. Nadto wskazał, że podczas imprez odbywających się w restauracji "Z." w jego mieszkaniu słychać muzykę dochodzącą z sali restauracji. Imprezy te trwają do godziny czwartej rano, a odbywa się ich rocznie około sześćdziesięciu. W ocenie odwołującego się rozbudowa budynku pogorszy i tak już uciążliwą sytuację. Dodatkowo T. L. zaznaczył, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. Ś.[...] w P. uchwałą z 25 marca 2003r. wyraziła zgodę na dobudowanie tylko pomieszczeń WC, a nie sali. Decyzją z dnia [...] Wojewoda uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja Burmistrza Gminy P. z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę, dotknięta jest wadą, albowiem została wydana bez udziału wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na rzecz tylko jednego ze współwłaścicieli. Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że decyzja ta winna być wydana w oparciu o przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 9 tegoż rozporządzenia, częściami składowymi decyzji warunkach zabudowy są: część tekstowa i graficzna decyzji, załącznik do decyzji w postaci wyników analizy zawierający część tekstową i graficzną. W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy została wydana z pominięciem powołanych przepisów rozporządzenia, co należy uznać za wadliwe. Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji, należałoby wystąpić do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zbadanie legalności decyzji o warunkach zabudowy, bowiem wadliwość warunków zabudowy wpływa na prawidłowość pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zwrócił też uwagą na to, że nieruchomość, na której posadowiony jest budynek wraz z mieszkaniami stanowiącymi odrębną własność, należy do inwestora. W świetle art. 3 ustawy o własności lokali, w razie wyodrębnienia własności lokali, właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Co do zasady zatem, właścicielowi lokalu przysługuje udział w gruncie, na którym posadowiony jest budynek. Udział ten stanowi współwłasność przymusową. Podjęta przez Wspólnotę Mieszkaniową Ś. [...] w P. w dniu 27 grudnia 2006r. uchwała o wyrażeniu zgody na dobudowanie do istniejącego budynku mieszkalnego pomieszczeń restauracji i WC przekracza, zdaniem organu odwoławczego, zwykły zarząd w rozumieniu art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali. Stosownie do tego przepisu udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego wymaga uchwały współwłaścicieli, podjętej większością głosów liczonych udziałami. Zasadę tę modyfikuje stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 18 listopada 2004r. sygn. akt I CK 357/04, zgodnie z którym zmiana wielkości udziałów wymaga jednomyślności zainteresowanych, a w sytuacji braku jednomyślności należy odnieść się do uregulowań zawartych w kodeksie cywilnym. Tym samym inwestor-współwłaściciel nieruchomości może uzyskać prawo do dysponowania nią w granicach przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, o ile uzyska zgodę wszystkich współwłaścicieli lub rozstrzygnięcie sądu wymagane art. 199 kc. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie wszyscy współwłaściciele brali udział w podejmowaniu przedmiotowej uchwały. Powyższe potwierdza analiza porównawcza wypisu z ewidencji gruntów i treści uchwały. Wobec tego przedmiotową uchwałę należy uznać za niepodjętą, z uwagi na brak jednomyślności. Biorąc zatem pod uwagę ograniczenia w korzystaniu ze wspólnej nieruchomości oraz tak istotną zmianę przeznaczenia nieruchomości wspólnej organ II instancji polecił zbadać okoliczności towarzyszące zebraniu Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 27 grudnia 2006r. w przedmiocie wyrażenia zgody na dobudowanie pomieszczeń restauracji i WC na terenie nieruchomości wspólnej. Nadto organ II instancji wskazał, że skoro działka nr [...] nie stanowi współwłasności przymusowej, to należałoby – w celu uniknięcia konfliktów – rozważyć jej podział. Odnosząc się do zarzutu odwołujących się, co do uciążliwości spowodowanych hałasem, Wojewódzki Inspektor stwierdził, że w stosunkach sąsiedzkich z naruszeniem prawa własności mamy do czynienie wówczas, gdy oddziaływanie przekracza "przeciętną miarę", tj. normę (PN-87/B-02151/03 – akustyka budowlana) ustaloną przy uwzględnieniu społeczno-gospodarczego przeznaczenia lokalu. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Poznaniu z [...] wniosła W. M., zarzucając organowi naruszenie art. 77 kpa oraz rażące naruszenie art. 22 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty S. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy błędnie uznał, że decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera części graficznej, przez co naruszył art. 77 §1 kpa. Nadto, nawet gdyby ustalenia dokonane przez Wojewodę było prawidłowe, to okoliczność ta nie może stanowić przedmiotu rozpoznania w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego. Zdaniem skarżącej za bezprzedmiotowe należy uznać wytyczne Wojewody w zakresie uciążliwości spowodowanych hałasem, ponieważ – jak trafnie stwierdził organ I instancji – kwestia ta dotyczy stanu istniejącego i może co najwyżej stanowić przedmiot postępowania innych służb. Skarżąca podważyła również stanowisko organu II instancji, jakoby uchwałę o wyrażeniu zgody na rozbudowę należało uznać za niepodjętą z uwagi na brak jednomyślności wszystkich współwłaścicieli. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali, uchwały zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów, chyba że w umowie lub w uchwale podjętej w tym trybie postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że w dniu 27 grudnia 2006r. zapadły dwie uchwały. Zgodnie z uchwałą nr 1/2006 wspólnota postanowiła, iż głosowanie następować będzie wg zasady, iż na każdego właściciela przypada jeden głos. Z kolei w uchwale nr 2/2006 wyrażono zgodę na dobudowanie do istniejącego budynku pomieszczeń restauracji oraz WC. Dlatego w ocenie skarżącej stwierdzenie przez organ odwoławczy, że uchwała nie postała podjęta uznać należy za rażące naruszenie art. 22 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 138 §2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tymczasem żadna ze wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji kasacyjnej okoliczności nie wymaga wyjaśniania w konkretnym postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku restauracji. Inwestor ubiegający się o uzyskanie pozwolenia na budowę powinien dołączyć do wniosku ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z faktu, iż przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (t.jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji wymaga złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy (oczywiście jeśli w decyzji o warunkach zabudowy, wydanej na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., określono termin obowiązywania tej decyzji) nie można doszukiwać się podstawy do sprawdzenia przez organ architektoniczno-budowlany, czy taka ostateczna decyzja o warunkach wydana została z naruszeniem prawa – i to rażącym. Nawet gdyby organ II instancji powziął wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy dołączonej do wniosku o pozwolenie na rozbudowę budynku restauracji, to nie potrzebował uchylać decyzji Starosty S. o udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę – z poleceniem uruchomienia przez starostę postępowania nieważnościowego przed innym organem, mógł bowiem w toku postepowania odwoławczego sam zawiadomić organ właściwy do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy o ujawnionych nieprawidłowościach. Nawet gdyby potwierdziło się, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowanie nie brały udziału wszystkie strony, to ta okoliczność jest przesłanką do wznowienia postepowania, a nie przesłanką do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Tej przesłanki organ wznowieniowy nie może wziąć pod uwagę z urzędu, lecz tylko na wniosek (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Stosownie do art. 28 ust. 2 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Nie można sprawdzić, czy w niniejszym postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, wzięły udział wszystkie uprawnione podmioty, bowiem do przesłanych akt administracyjnych dołączono jedynie zwrotne potwierdzenia odbioru pism kierowanych do inwestorki. Zwrotnych potwierdzeń odbioru pism kierowanych do "stron postępowania – wg wykazu w aktach sprawy", ani nawet takiego wykazu stron akta administracyjne nie zawierały. Dopiero na wezwanie sądowe przesłano taki wykaz (k. 31 akt sądowych), a jego analiza wskazuje na pominięcie w postępowaniu chociażby Gminy P., która posiada 107/1000 udziałów we własności działki nr [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...] (k. 11 akt administracyjnych I instancji). Z cała też pewnością nie można przyjąć, iż pisma kierowane do H. B., W. B. i M. J. odnosiły się do aktualnych właścicieli tejże nieruchomości – w postępowaniu sądowym wyjaśniło się, że jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego zmarły: dnia 28 lipca 2003r. M. J. oraz dnia 29 stycznia 1972r. H. B. Z adnotacji poczty na zawiadomieniu o rozprawie wynika, że nie żyje też, wymieniony w spisie stron, W. B. (k. 49 akt sądowych). Pozwala to na postawienie organowi II instancji, który na skutek odwołania rozstrzyga jeszcze raz sprawę, zarzutu zakończenia postępowania bez udziału aktualnych współwłaścicieli nieruchomości. Już sam niezawiniony brak udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich stron daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 §1 pkt 1 b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1245 § 1 pkt 4 kpa). Jeśli chodzi o wspólnotę mieszkaniową, to reprezentuje ją na zewnątrz zarząd (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali – t.jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Jak wskazała w skardze W. M., Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w P. przy ul. Ś. nr [...] podjęła nie tylko uchwałę nr 1/04 w sprawie wyrażenia zgody na dobudowanie WC na terenie nieruchomości wspólnej (akt notarialny k. 1 akt administracyjnych I instancji) ale i w późniejszej uchwale nr 2/2006 z dnia 27 grudnia 2006r. – pomieszczenia restauracji (k. 13 akt administracyjnych). Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia "celem zbadania okoliczności faktycznych towarzyszących zebraniu wspólnoty mieszkaniowej z 27 grudnia 2006r. (...)", aby stwierdzić, czy uchwała nr 2/2006 może być uznana za niepodjętą – nie ma podstawy prawnej. Jak bowiem wynika z przepisów art. 25 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o własności lokali, właściwym do kontrolowania czy uchwała wspólnoty jest zgodna z prawem, umową oraz czy nie narusza zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza interesy członków wspólnoty jest sąd powszechny i może przeprowadzić taką kontrolę tylko na skutek powództwa właściciela lokalu wytoczonego przeciwko wspólnocie mieszkaniowej w terminie 6 tygodni od dnia podjęcia uchwały na zebraniu ogółu właścicieli albo od dnia powiadomienia wytaczającego powództwo o treści uchwały podjętej w trybie indywidualnego zbierania głosów. Treść art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali wskazuje na to, że ustawodawca jako nadrzędne przyjął pewność i stabilizację działania wspólnoty mieszkaniowej, stąd też niezaskarżona w ustawowym terminie uchwała podlega usanowaniu, nawet gdyby była sprzeczna z prawem (patrz: wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2006r. sygn. ACa 589/06 opubl. Lex nr 271385). Uczestnik postępowania T. L. sprzeciwiający się wydaniu pozwolenia na budowę, nie był wzywany do wyjaśnienia, czy uruchomił wyżej opisany tryb zaskarżenia kwestionowanej uchwały nr 2/2006 i z jakim skutkiem. W związku z pozostającymi bez istotnego związku z przedmiotową sprawą wywodami organu odwoławczego na temat współwłasności oraz składników nieruchomości wspólnej należy przypomnieć, iż w przepisie art. 33 ust. 2 powołanej ustawy prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji, ustawodawca odstąpił od wymagania od inwestora starającego się o pozwolenie na budowę udokumentowania prawa do dysponowania daną nieruchomością. Wystarczające jest, według tego przepisu, złożenie odpowiedniego pisemnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 a, b, c, art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. /-/ B.Drzazga /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska MarK