II SA/Po 207/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2008r. sprawy ze skargi C. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego; oddala skargę /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska Decyzją nr [...] z dnia[...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wójt Gminy J. na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 kpa ustalił warunki dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej ([...]) na działce nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż wnioskowane przez Spółkę A przedsięwzięcie jest zaliczane do inwestycji celu publicznego oraz do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ I instancji wskazał, iż lokalizacja inwestycji planowana jest na terenie o dominującej funkcji usługowo-magazynowo-produkcyjnej oraz upraw polowych. Ponadto stwierdził, iż w toku prowadzonego postępowania dokonano niezbędnych uzgodnień ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych, z zarządcą drogi w zakresie wykorzystania zjazdu z drogi powiatowej, z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie warunków, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i naturalne w otoczeniu lotniska oraz co do zgłaszania i oznakowania przeszkód lotniczych, uzyskano również opinię Dowódcy Sił Powietrznych RP. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli za pomocą pełnomocnika procesowego C. K. i T. K., którzy podnieśli, iż lokalizacja inwestycji znacząco pogorszy warunki środowiska na należącym do nich terenie, co wpłynie na obniżenie wartości działek należących do odwołujących. W uzasadnieniu powołali się na wyniki badań, z których wynika, iż długofalowe obciążenia poprzez PEM mogą mieć bardzo negatywne skutki dla zdrowia osób narażonych na to promieniowanie, a odwołanie jest podyktowane nie tylko interesem odwołujących, ale i okolicznych mieszkańców, z którymi miałaby sąsiadować stacja bazowa telefonii komórkowej. Decyzją nr [...] z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., powołując się na art. 127 § 2 i art. 138 § 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż lokalizowana inwestycja celu publicznego uzyskała wszelkie uzgodnienia wymagane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; inwestycja będzie zlokalizowana na terenie, na którym znajduje się [...], a grunty sąsiednie, w tym nieruchomość odwołujących, są niezabudowane i stanowią tereny upraw polowych. W ocenie organu II instancji kwestie dotyczące szkodliwego wpływu inwestycji na życie i zdrowie ludzi rozstrzygane są w odrębnym postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o ile okaże się, że w świetle znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do takiego postępowania. Ponadto Kolegium powołało się na treść art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zawiera klauzulę, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie zgodne jest z przepisami odrębnymi. Skargę na decyzję organu II instancji złożyli C. K. i T. K. - współwłaściciele działki nr [...] - działając poprzez pełnomocnika procesowego. Skarżący zarzucili tej decyzji: a) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z zapisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz ... (Dz.U. z 2007 r. Nr 158, poz. 1105) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi sprzeczność z przepisami odrębnymi; b) naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 106 § 1 kpa mimo obowiązku ciążącego na Kolegium, a polegającego na wydaniu decyzji po zajęciu stanowiska przez inny organ w odrębnym postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Nadto skarżący zarzucili, iż inna decyzja z dnia [...] została przesłana przez Wójta Gminy J. bezpośrednio skarżącym, a nie pełnomocnikowi, który ich reprezentował. W uzasadnieniu skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko co do szkodliwego wpływu inwestycji na zdrowie ludzi oraz rozwinęli argumentację związaną z podniesionymi zarzutami. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości i zmianę decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego, wstrzymanie wykonania decyzji organu II instancji z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto stwierdził, iż postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody w myśl art. 46 i art. 46a ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przeprowadza się na wniosek inwestora przed uzyskaniem pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Wobec tego w ocenie Kolegium zarzut dotyczący obowiązku uzyskania stanowiska organu ochrony środowiska jest nietrafny. W kolejnych pismach procesowych skarżący m.in. przedłożyli kopie: postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sygn. akt [...] uchylające postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, którym uzgodniono lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej [...]; zawiadomienia Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji będącej przedmiotem sporu; decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] o umorzeniu tego postępowania. W ocenie skarżących z tych względów skarga powinna zostać uwzględniona, postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji powinno być poprzedzone badaniem środowiskowych uwarunkowań oddziaływania inwestycji na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrola zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca aktualnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też zawartą w skardze argumentacją. Zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących. Wydając orzeczenie w sprawie Sąd wziął pod uwagę treść powołanych wyżej przepisów. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego stanowią przepisy art. 50 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl powyżej wskazanych przepisów inwestycja celu publicznego w przypadku braku planu miejscowego jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta określa rodzaj inwestycji, linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a szczególności w zakresie: – warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, – ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, zabytków, dóbr kultury współczesnej, – obsługi w zakresie infrastruktury publicznej i komunikacji, – wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich – ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Art. 52 powołanej ustawy przewiduje, iż ustalenie lokalizacji celu publicznego następuje na wniosek, określa też wymaganą treść wniosku. Z kolei unormowania zawarte w art. 53 tej ustawy są poświęcone kwestiom proceduralnym, w tym wymaganym uzgodnieniom poprzedzającym wydanie decyzji. Niewątpliwie określenie warunków zagospodarowania terenu, na którym ma być posadowiona inwestycja celu publicznego, uwzględniających wymogi wskazane w art. 54 powołanej ustawy, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jest to także jeden z elementów, które powinny się znaleźć w treści decyzji (art. 54 ustawy o planowaniu). Określone w decyzji warunki, wiążą organ w następnym etapie procesu inwestycyjnego - w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Jako, że decyzja lokalizująca inwestycję celu publicznego jest wydawana wtedy, gdy dla obszaru objętego wnioskiem planu miejscowego brak, to organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić w takiej decyzji warunki inwestowania zgodne z obowiązującymi przepisami. Ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. Interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, jak i innych osób znajdujących się w kręgu oddziaływania inwestycji, a wynikające ze sposobu lokalizacji inwestycji, będą w pełni chronione dopiero na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Zauważyć przy tym należy, że inny jest przedmiot obu postępowań, a przez to inny zakres ochrony osób trzecich. W niniejszej sprawie istotne było rozstrzygnięcie, czy przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej organ administracji obowiązany był, tak jak podnosi skarżący, do zbadania oddziaływania inwestycji na środowisko w odrębnym postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Otóż stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy oraz planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Od dnia 28 lipca 2005 r., zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje dopiero przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Wobec tego stwierdzić należy, iż w aktualnym stanie prawnym postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (mogącego znacząco oddziaływać na środowisko) prowadzi się dopiero na etapie postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę. Kontrolowane decyzje organów administracyjnych obu instancji, których dotyczy skarga, zostały wydane po dacie wejścia w życie (w dniu 28 lipca 2005 r.) ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954). Wspomnianą nowelizacją ustawodawca zniósł obowiązek uzgadniania z organem ochrony środowiska projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (art. 1 pkt 19 lit. a powołanej ustawy nowelizacyjnej), wprowadzając w to miejsce obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 543/07, LEX nr 339983). Zatem dopiero na etapie postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może się zaktualizować określony w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Z kolei to, czy w konkretnej sprawie sporządzenie takiego raportu będzie konieczne, zależy od tego, czy zamierzona inwestycja jest inwestycją, którą określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573) - § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8, w brzmieniu uwzględniającym zmianę tego rozporządzenia dokonaną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz.U. Nr 158, poz. 1105). Kwestia ta będzie jednak miała znaczenie w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę zamierzonej inwestycji. W związku z powyższym pozostaje bez znaczenia dla sprawy, iż z obrotu prawnego ostateczną decyzją organu nadrzędnego zostało wyeliminowane postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego uzgadniające przedmiotową inwestycję (jej środowiskowe uwarunkowania) w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Uzgodnienia te przeprowadza się bowiem przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, względnie przed wydaniem opinii w sprawie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, co - jak już wspomniano - jest wymagane dopiero przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Przeprowadzenie tych uzgodnień w niniejszej sprawie, jako co najmniej przedwczesne, jak i eliminacja postanowienia uzgadniającego w tym zakresie, nie mogły mieć wpływu na końcową ocenę prawidłowości wydanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro wymóg poprzedzenia decyzji lokalizacyjnej przeprowadzeniem odrębnego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wynika z przepisów obowiązującego prawa, to nie można uznać zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej za przedwczesną. Dodać przy tym należy, iż organ I instancji dokonał niezbędnych uzgodnień, które wymagane są na tym etapie.. I tak, w toku postępowania przeprowadzono uzgodnienia, o których stanowi art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu. Dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W kontrolowanej decyzji lokalizacyjnej określono zgodnie z art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, zdrowia ludzi, obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, wymagań dotyczących ochrony osób trzecich. Określając zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w decyzji warunki ochrony środowiska organ stwierdził, iż w przypadku gdy projektowana inwestycja zaliczać się będzie do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy przeprowadzić postępowanie zgodne z przepisami prawa ochrony środowiska. W decyzji stwierdzono także, że wartości pola elektromagnetycznego nie mogą przekraczać parametrów określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. (Dz.U. Nr 192 r., poz. 1883). Zaznaczono, że inwestycja nie może powodować zagrożenia dla zdrowia ludzi i środowiska. Zdaniem Sądu uprawniony jest wniosek, że w postępowaniu lokalizacyjnym zostały określone w wystarczającym stopniu wymagania dotyczące ochrony środowiska. Szczegółowa ocena poziomu narażenia ludzi i środowiska na szkodliwe oddziaływanie planowanej inwestycji, w tym na promieniowanie niejonizujące, oraz ochrona przed takimi zagrożeniami jest przedmiotem badania w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, które to postępowanie przeprowadza się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a zatem na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Dopiero wtedy może zaktualizować się jak to już wywiedziono wyżej obowiązek przeprowadzenia uzgodnień środowiskowych w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Umorzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla lokalizowanej inwestycji również nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotnego znaczenia. Rozstrzygnięcia organu administracji dotyczące postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane nie mogą następczo rzutować na ocenę prawidłowości decyzji lokalizacyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu. Od woli inwestora zależy, czy legitymując się ostateczną decyzją lokalizacyjną wystąpi o wydanie pozwolenia na budowę, a dalej, czy w ogóle zrealizuje zamierzenie inwestycyjne. Wniosek inwestora o umorzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla lokalizowanej inwestycji nie jest okolicznością doniosłą prawnie w postępowaniu sądowym wywołanym wniesieniem skargi w sprawie ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto stwierdzić należy, iż poczyniony "na marginesie" zarzut co do tego, że inna decyzja z dnia [...] została przesłana przez Wójta Gminy J. bezpośrednio skarżącym, a nie pełnomocnikowi, który ich reprezentował, nie prowadzi do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji organu II instancji. Po pierwsze, skarga złożona w niniejszej sprawie dotyczy decyzji organu II instancji z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...], a zarzut nieprawidłowego doręczenia (z pominięciem ustanowionego pełnomocnika procesowego) decyzji umarzającej postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie odnosi się do powyższych aktów administracyjnych, które okazały się trafne i zasadne. Po drugie, postępowanie w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym ocena raportu oddziaływania, jeżeli jego sporządzenie byłoby wymagane - co zostało omówione powyżej - nastąpi przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym ewentualne nieprawidłowości proceduralne związane z umorzeniem tego postępowania odrębnego, nie mają dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia. Po trzecie, decyzja organu I instancji z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla spornej inwestycji podlega osobnemu zaskarżeniu w trybie odwoławczego postępowania administracyjnego. Wobec braku zasadności zarzutów skargi, mając na względzie przepis art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga /-/ E.Podrazik MK