II SA/Po 207/22

[...] IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchybienie terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 22 grudnia 2021 r., [...], którym organ ten – po rozpatrzeniu zażalenia C. [...] sp. z o.o. od postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 7 lutego 2018 r., [...] – stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Sąd na wstępie wskazuje, że w odniesieniu do postępowania z zażalenia C. [...] sp. z o.o. na postanowienie z dnia 7 lutego 2018 r., a konkretnie co do legitymacji składającej zażalenie spółki, wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia [...] maja 2019 r., II SA/Po [...], zaaprobowanym zresztą przez Naczelny Sąd Administracyjny [...] w wyroku z dnia [...] kwietnia 2020 r., II OSK [...]. Ocena prawna i wskazania zawarte w wymienionych orzeczeniach wiążą organy i sąd w niniejszej sprawie (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), stąd w obecnym wyroku Sąd zrelacjonuje orzeczenia II SA/Po [...] i II OSK [...], z zastrzeżeniem jednak, że stanowisko tam wyrażone nie podlega polemice. W sprawie stan faktyczny przedstawiał się następująco. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2018 r., [...] Burmistrz – po rozpatrzeniu wniosku S. sp. z o. o. Oddział w S. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie hali magazynowo-produkcyjnej oraz wiaty magazynowej na działce [...], obręb J., gmina S. – odmówił spółce wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na to, iż zdaniem organu inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Pismami z dnia 29 czerwca 2018 r. C. [...] sp. z o.o. złożyło do Kolegium zażalenie (k. [...]-[...] akt administracyjnych) na wyżej wskazane postanowienie Burmistrza wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia (k. [...]-[...] akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia 26 października 2018 r., [...], Kolegium, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "K.p.a."), postanowiło stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Wyjaśniło, że w sprawie postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, bowiem Burmistrz a limine uznał, że inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć, dla których zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. A skoro nie została zainicjowana sprawa administracyjna, to nie zostały ustalone strony postępowania. Wobec tego zażalenie na postanowienie Burmistrza przysługiwało jedynie wnioskodawcy. Skargę na powyższe postanowienie złożyło C. [...] sp. z o.o. Wyrokiem z dnia [...] maja 2019 r., II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie. Przyznał, iż rzeczywiście art. 61a § 2 K.p.a. stwarza możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wyłącznie podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie wszystkim tym podmiotom, które w przypadku wszczęcia postępowania byłyby uznane za strony. Jednak dalej Sąd zwrócił uwagę, że dotyczy to odmowy wszczęcia postępowania w ujęciu modelowym, która powinna mieć charakter formalny. Tymczasem w okolicznościach sprawy postanowienie Burmistrza z dnia 7 lutego 2018 r., [...] zostało przez skład orzekający (II SA/Po [...]) ocenione inaczej. Sąd zaznaczył, że po wpływie wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań organ wezwał inwestora uzupełnienia informacji w zakresie karty informacyjnej przedsięwzięcia i to o szereg kwestii (k. [...] akt administracyjnych). Oznaczało to, że rozstrzygnięcie Burmistrza opierało się na szerszym badaniu sprawy, włącznie z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Właśnie powyższe skłoniło Sąd (II SA/Po [...]) do uznania, że postanowienie z dnia 7 lutego 2018 r. nie wpisuje się w granice podstawy prawnej z art. 61a § 1 K.p.a., która dotyczy odmowy wszczęcia z powodów oczywistych, obiektywnych i nie wymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd (II SA/Po [...]) skonkludował, że w jego ocenie Burmistrz w istocie wszczął w postępowanie administracyjne w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, a następnie zakończył, tyle, że wydał akt, któremu nadał formę postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W konsekwencji przedstawionego spojrzenia na sprawę Sąd (II SA/Po [...]) uznał, że C. [...] sp. z o.o., jako użytkownik wieczysty działki [...] bezpośrednio przylegającej do działki inwestycyjnej [...], jest legitymowany jako strona postępowania (art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 z późn. zm.) do wniesienia środka zaskarżenia. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2020 r., II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną S. sp. z o.o. od wyroku II SA/Po [...]. W motywach orzeczenia podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji. Warto w tym miejscu dopowiedzieć, że (jak zaznaczono wyżej) równolegle z zażaleniem wpłynął także wniosek C. [...] sp. z o.o. o przywrócenie terminu do wniesienia owego zażalenia (k. [...] akt administracyjnych). Spółka podkreśliła w nim, że postanowienie z dnia 7 lutego 2018 r., [...] nie zostało jej w ogóle doręczone, w związku z tym należy uznać (o ile można przyjąć, że bieg terminu w ogóle się rozpoczął), że nie złożenie zażalenia nie nastąpiło z jej winy. Postanowieniem z dnia 26 października 2018 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 58 § 1 i 2 K.p.a., odmówiło S. sp. z o.o. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (k. [...]-[...] akt administracyjnych). Organ podkreślił, że wniosek taki może złożyć wyłącznie podmiot uprawniony do dokonania czynności procesowej, który nie dokonał tej czynności w określonym dla niego terminie. Organ uznał, że skoro C. [...] sp. z o.o. nie było stroną postępowania [...], to oznacza wobec tego podmiotu nie otworzył się termin, który mógłby zostać przywrócony. Na skutek wniosku C. [...] sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium utrzymało swe rozstrzygnięcie w mocy postanowieniem z dnia 6 maja 2019 r., [...] Skargę od tego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wyrokiem z dnia [...] października 2019 r., II SA/Po [...]. Wyjaśnił w nim, że podmiotowi, któremu nie doręczono decyzji (postanowienia) nie służy prawo wniesienia środka zaskarżenia. Podmiot taki nie może także skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 58 § 1 K.p.a. Decyzja ostateczna (postanowienia z art. 126 K.p.a.) może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w K.p.a. w Rozdziale 12 – "Wznowienie postępowania" i w Rozdziale 13 – "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" Działu II – "Postępowanie". Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji (jednego z postanowień wymienionych w art. 126 K.p.a.), gdy ta uzyskała już przymiot ostateczności, przysługuje więc wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Takiej stronie nie przysługuje natomiast wniosek, o którym mowa w art. 58 § 1 K.p.a. Obecnie kontrolowanym postanowieniem z dnia 22 grudnia 2021 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło po stronie C. [...] sp. z o.o. uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Wskazało, że nawet uwzględniając wskazania wyroków II SA/Po [...] i II OSK [...] nie można pominąć faktu, że postanowienie Burmistrza z dnia 7 lutego 2018 r., [...] stało się ostateczne i prawomocne z dniem 20 lutego 2018 r. (doręczono je S. sp. z o.o. w dniu 12 lutego 2018 r.). Zażalenie C. [...] sp. z o.o. sporządzono natomiast dopiero 29 czerwca 2018 r., czyli z uchybieniem terminu do jego wniesienia z art. 141 § 2 K.p.a. W skardze C. [...] sp. z o.o. zarzuciło naruszenie art. 63 § 2 w zw. z art. 222, art. 9, art. 235 § 1, art. 145 § 1 K.p.a. poprzez nie rozważenie, czy środki prawne skarżącej z dnia 29 czerwca 2018 r. (zażalenie i wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia) nie powinny były być potraktowane jako żądanie wznowienia postępowania. Zdaniem C. [...] sp. z o.o. doszło też do naruszenia art. 65 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż jej pisma z dnia 29 czerwca 2018 r., jeżeli zostałyby prawidłowo potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, powinny były być przekazane do organu pierwszej instancji (rozpoznając je, Kolegium naruszyło przepisy o właściwości). Skarżąca zwróciła wreszcie uwagę na naruszenie art. 134 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. Wskazując na wymienione zarzuty C. [...] sp. z o.o. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zobowiązanie Kolegium do potraktowania pism skarżącej z dnia 29 czerwca 2018 r. jako wniosku o wznowienie postępowania i przekazanie ich organowi pierwszej instancji. Skarżąca wystąpiła nadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd już na wstępie zaznacza, że zupełnie nie zgadza się z wyjściową tezą, która legła u podstaw skargi złożonej przez C. [...] sp. z o.o. – a mianowicie, że jej pisma datowane na 29 czerwca 2018 r. i zatytułowane "zażaleniem" (k. [...]-[...] akt administracyjnych) oraz "wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia" (k. [...]-[...] akt administracyjnych) powinny były być uznane przez Kolegium za wniosek o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) i przekazane organowi pierwszej instancji (Burmistrzowi). Po pierwsze podkreślenia wymaga, że oba pisma zostały złożone w imieniu C. [...] sp. z o.o. przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokat R. W.. Pisma, jak wyżej zaznaczono, jednoznacznie oznaczono jako zażalenie i wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia oraz skierowano je wyraźnie do Kolegium. Nie sposób więc dopatrzeć się w pismach jakiejkolwiek intencji, aby były one traktowane jako wnioski o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Burmistrza z dnia 7 lutego 2018 r., [...] Po drugie, uznanie obecnie, jak chce C. [...] sp. z o.o., jego pism z 29 czerwca 2018 r. za wniosek o wznowienie postępowania, jest próbą "przekwalifikowania" sprawy w sytuacji, gdy skarżąca wcześniej w toczących się postępowaniach sądowych, zakończonych wyrokami, w tym także II SA/Po [...] i II OSK [...] nie twierdziła, że złożone przez nią środki prawne były żądaniem wznowienia postępowania. Po trzecie wreszcie, poza sferą intencji C. [...] sp. z o.o., zauważyć należy, że wydane w sprawie wyroki II SA/Po [...], II OSK [...] (prawomocne), ale i też II SA/Po [...], opierają się właśnie na założeniu, że skarżąca spółka złożyła od postanowienia Burmistrza z dnia 7 lutego 2018 r., [...] zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Forsowane przez C. [...] sp. z o.o. nowe spojrzenie, iż nie mieliśmy do czynienia z zażaleniem, podważałoby więc wydane wyroki sądowe, w tym prawomocne, w którym przecież wyraźnie mowa była fakcie wniesienia przez skarżącą takiego właśnie środka zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu skarga nie może być uznana za zasadą, gdyż nie ma podstaw do traktowania pism C. [...] sp. z o.o. datowanych na 29 czerwca 2018 r. jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Burmistrza z dnia 7 lutego 2018 r., [...] Nie naruszono tym samym przepisów o kwalifikacji pism w postępowaniu administracyjnym (art. 222, art. 235 § 1 K.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 K.p.a. – wspomniane pisma z 2018 r. były jednoznaczne prawnie i zostały złożone przez profesjonalnego pełnomocnika), przepisu o treści podań (art. 63 § 2 K.p.a.) oraz o wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Nie uchybiono także art. 65 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ w sprawie nie było podstaw, aby Kolegium miało uznać swoją niewłaściwość i zażalenie skarżącej z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia z dnia 29 czerwca 2018 r. uznać za żądanie wznowieniowe i przekazać do organu pierwszej instancji. Z opisanych powodów Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 134 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. W ocenie Sądu w sprawie nie było wątpliwości, a przeto i pola do prowadzenia administracyjnych czynności wyjaśniających co do kwalifikacji pism C. [...] sp. z o.o. Końcowo Sąd podkreśla, że postanowienie Burmistrza z dnia 7 lutego 2018 r., [...] doręczono tylko jednej stronie – inwestorowi i odebrał on je 12 lutego 2018 r. Oznacza to, że zażalenie na to postanowienie mogło być wniesione do 19 lutego 2018 r. Tymczasem C. [...] sp. z o.o. złożyło zażalenie – z wnioskiem o przywrócenie terminu, który okazał się nieskuteczny – wręcz kilka miesięcy później. W takiej sytuacji Kolegium postąpiło prawidłowo stwierdzając na podstawie art. 134 K.p.a. uchybienie terminu do wniesienia zażalenia po stronie składającej zażalenie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 K.p.a.