II SA/Po 207/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. A., M.A.1. i S. A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oddala sprzeciw sygn. akt II SA/Po 207/24 UZASADNIENIE W dniu 8 lutego 2023 r. J. N. jako w�a�cicielka dzia�ki [...] w C. przy ul. [...] zg�osi�a problem zwi�zany z dzia�aniami podj�tymi na terenie s�siednich dzia�ek ewidencyjnych nr [...] oraz [...], kt�re s� po�o�one na terenie u�ytk�w ekologicznych (zgodnie ze studium zagospodarowania przestrzennego) i s� po�o�one na terenach zalewowych. W grudniu 2022 r. zacz�to nawozi� ziemi� na teren dzia�ek nr [...] oraz nr [...], w wyniku czego podniesiono poziom gruntu, a nast�pnie dzia�ki zosta�y ogrodzone, postawiono kontener i kilka s�up�w. Wed�ug J. N. opisane dzia�ania by�y zwi�zane z rozwojem przedsi�biorstwa znajduj�cego si� na dz. [...] i planami powstania parkingu dla pojazd�w przewo��cych odpady, co zrodzi�o obaw� rozwoju tego typu dzia�alno�ci - zniszczenia teren�w zielonych oraz wzmo�onego ruchu pojazd�w ci�arowych w okolicy, gdzie przewa�a�a zabudowa mieszkaniowa. Burmistrz Gminy M. ustali�, i� dzia�ka [...] stanowi wsp�w�asno�� M. A., S. A. oraz M. A., kt�rych wezwa� do z�o�enia wyja�nie� (osobi�cie lub pisemnie) w kwestiach faktycznego zagospodarowania dzia�ki [...] i prowadzonej tam dzia�alno�ci. Pismem z dnia 7 marca 2023 roku pe�nomocnik wsp�w�a�cicieli dz. [...] potwierdzi�, i� teren dzia�ki zosta� ogrodzony oraz zdj�to warstw� ziemi (humusu). Wyja�ni�, �e wsp�w�a�ciciele zamierzaj� zmieni� przeznaczenie gruntu na nierolnicze i zosta� z�o�ony wniosek o ustalenie warunk�w zabudowy dla utwardzenia gruntu dzia�ki na powierzchni oko�o 1000 m2 wraz z wybudowaniem separatora poza obszarem zalewowym. Pismem z dnia 11 kwietnia 2023 r. Burmistrz Gminy M. zawiadomi� strony o wszcz�ciu post�powania administracyjnego w sprawie o przywr�cenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu dz. [...]. Nast�pnie wyst�pi� o skonsultowanie sprawy z r�nymi organami administracji. Ponadto przygotowano analiz� urbanistyczn� okolicy dz. [...]. Pismem z dnia 19 maja 2023 r. Burmistrz Gminy M. zawiadomi� strony o zako�czeniu post�powania administracyjnego i mo�liwo�ci wypowiedzenia si� co do zebranego materia�u dowodowego, w tym analizy urbanistyczn� okolicy. Decyzj� z 23 czerwca 2023 r., nr [...], Burmistrz Gminy M. na podstawie nakaza� M. A., S. A., M. A. przywr�cenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomo�ci sk�adaj�cej si� z dzia�ki ewidencyjnej nr [...], po�o�nej w C. przy ul. [...] w gminie M. w terminie do 31.08.2023 r. W uzasadnieniu organ wskaza�, na przeprowadzon� w dniu 27 marca 2023 r. wizj� terenow� przy udziale funkcjonariuszy Stra�y Miejskiej, podczas kt�rej wykonano dokumentacj� zdj�ciow� do��czon� do akt sprawy i ustalono, �e cz�� terenu dzia�ki zosta�a utwardzona t�uczniem, zebrano wierzchni� warstw� ziemi, a teren dzia�ki ogrodzono. Na tej podstawie uznano, i� dosz�o do zmiany zagospodarowania terenu przedmiotowej dzia�ki, gdy� do roku 2021 dzia�ka nie by�a u�ywana. Ponadto na terenie dz. [...], kt�ra le�y w okolicy nieobj�tej dzia�aniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie b�dzie mo�na wykona� utwardzenia terenu w celu prowadzenia parkingu dla pojazd�w ci�arowych, gdy� teren ten jest nara�ony na zalewanie, co wynika ze stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarz�du Gospodarki Wodnej w P.. Nie ma zatem mo�liwo�ci ustalenia warunk�w zabudowy dla tego typu rob�t budowlanych w tym miejscu. W dniu 12 lipca 2023 r. pe�nomocnik M. A., S. A. oraz M. A. z�o�y� odwo�anie wnosz�c o uchylenie decyzji i umorzenie post�powania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu potwierdzili, i� teren dzia�ki zosta� ogrodzony, zdj�to warstw� humusu, posadzono drzewa, postawiono kontener nie zwi�zany z gruntem oraz wysypano warstw� t�ucznia. Ich zdaniem organ nie mia� podstaw do nakazania przywr�cenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, skoro na terenie dzia�ki nie posadowiono budynku ani budowli, co wymaga�o by zg�oszenia albo uzyskania pozwolenia na budow�. Wszystkie dzia�ania podj�te na terenie dzia�ki s� dozwolonym wykonywaniem prawa w�asno�ci. Odwo�uj�cy si� zarzucili tak�e, i� organ administracji nie poinformowa� stron o wizji lokalnej; sentencja decyzji jest natomiast nieprecyzyjna, nie wiadomo co konkretnie nale�y uczyni� w ramach nakazanego przywr�cenia poprzedniego sposobu zagospodarowania przez co rozstrzygni�cie nie nadaje si� do wykonania. Decyzj� z dnia 23 stycznia 2024 roku, sygn. [...] Samorz�dowe Kolegium Odwo�awcze uchyli� decyzj� organu pierwszej instancji w ca�o�ci i przekaza� spraw� do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium potwierdzi�o zasadno�� wszcz�cia post�powania w przedmiotowej sprawie z uwagi na otrzymanie zg�oszenia zawieraj�cego informacje wskazuj�ce na zmian� zagospodarowania terenu dzia�ki [...]. Zadaniem organu I instancji by�o ustalenie: czy i jakie dzia�ania zosta�y podj�te na terenie dzia�ki [...], w jakim czasie, w jakim celu je podj�to i czym poskutkowa�y one, jaki by� uprzedni stan zagospodarowania terenu, aby oceni�, czy dosz�o do zmiany zagospodarowania terenu. Z ustale� organu I instancji w sprawie nie wynika�o jednoznacznie jaki by� stan terenu dzia�ki przed podj�ciem ujawnionych skutk�w dzia�a� (ogrodzenie terenu, zebranie warstwy ziemi, utwardzenie terenu). Organ ustali�, i� w 2021 r. dzia�ka nie by�a u�ywana o czym �wiadczy�o jedno zdj�cie lotnicze (ortofotomapa). Nie wyja�niono sk�d pochodzi�o to zdj�cie, jak je pozyskano i kiedy zosta�o wykonane. B��dem by� r�wnie� brak ogl�dzin terenu dzia�ki w ramach wszcz�tego post�powania administracyjnego, o czym powinny zosta� zawiadomione strony, a jej przebieg i ustalenia powinny zosta� udokumentowane w protokole. Niezb�dne by�o wykonanie wyczerpuj�cej dokumentacji fotograficznej stanowi�cej za��cznik do protoko�u. Organ m�g� uzna� za dowody w sprawie materia�y powsta�e przed wszcz�ciem post�powania tj. pisma i zdj�cia z�o�one przez stron� post�powania J. N., fotografie z wizji terenowej przeprowadzonej przez pracownika organu I in. w dniu 27.03.2023 r., ale nale�a�o o tym poinformowa� strony w drodze postanowienia dowodowego o w��czeniu okre�lonych materia��w dowodowych do akt sprawy. Kolegium uzna�o, �e wadliwie sformu�owano rozstrzygni�cie decyzji. W razie nakazania przywr�cenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nale�a�o precyzyjnie wskaza� jakie dzia�ania nale�y podj�� w tym celu. Konieczne by�o zatem uprzednie dok�adne ustalenie stanu faktycznego (protok� z ogl�dziny terenu), aby mo�na okre�li�, co nale�y uczyni� w ramach przywr�cenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. W ocenie organu odwo�awczego zaskar�ona decyzja zosta� wydana z naruszeniem przepis�w post�powania administracyjnego art.6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 � 1 k.p.a., art. 79 � 1 i � 2 k.p.a. W ocenie organu odwo�awczego nie by�o podstaw do umorzenia post�powania. Zdaniem organu odwo�awczego w sprawie nale�a�o najpierw zbada� czy w og�le dosz�o do zmiany zagospodarowania terenu, je�eli do tego dosz�o nale�a�o opisa� w uzasadnieniu decyzji jak dany teren by� zagospodarowany przed zmian� i po zmianie. Niezb�dne b�d� tu ogl�dziny terenu, spisanie z tej czynno�ci protoko�u, by� mo�e uzyskanie dodatkowych wyja�nie� od stron w przedmiocie sprawy. Wszelkie ustalenia powinny znale�� odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Spod dzia�ania art. 59 ust. 3 jest wy��czona tymczasowa, jednorazowa zmiana zagospodarowania terenu, trwaj�ca do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Konieczne jest zatem wyja�nienie celu podj�tych dzia�a� na dzia�ce i ustalenie okresu trwania tej zmiany. Z sentencji decyzji wydanej w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. powinno precyzyjnie wynika� jakie dzia�ania ma wykona� strona w celu przywr�cenia poprzedniego sposobu zagospodarowania (np. poprzez usuni�cie utwardzenia terenu). Pismem z dnia 5 marca 2024 roku M. A. M. A. S. A. (poprzez pe�nomocnika) wnie�li do Wojew�dzkiego S�du Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji Samorz�dowego Kolegium Odwo�awczego z dnia 23 stycznia 2024 r. Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 138 � 2 k.p.a. oraz wniesiono o uchylenie zaskar�onej decyzji, zwrot koszt�w post�powania wed�ug norm przepisanych, w tym koszt�w zast�pstwa procesowego oraz uiszczonej op�aty skarbowej od pe�nomocnictw (x3). Wnosz�cy sprzeciw wskazali, i� brak jakiegokolwiek post�powania dowodowego z art. 136 k.p.a. spowodowa�, �e decyzja i ca�e post�powanie sta�y si� bezprzedmiotowe. Przedmiotowa zmiana nast�pi�a od lutego 2023 - posadowienie p�otu, zdj�cie humusu, a teren przywr�cono w pa�dzierniku 2023 do stanu poprzedniego. Kolejne prace zacz�to w marcu 2024 r. Na dzie� wszcz�cia post�powania i wydania decyzji przez organ I instancji - nie min�o wi�c nawet p� roku, a decyzj� mo�na by�o wyda� tylko w sytuacji, w kt�rej zmiana trwa�aby d�u�ej ni� rok. Poniewa� zmiana trwa�a do pa�dziernika 2023 r. zasadnym by�o umorzenie niniejszej sprawy przez organ II instancji, a nie wydawanie decyzji kasatoryjnej. Wed�ug skar��cych zasadne s� zarzuty odnosz�ce si� do meritum sprawy. Dzia�ka o nr ewid. [...], stanowi w�asno�� os�b fizycznych i na chwil� obecn� teren zosta� ogrodzony ogrodzeniem o wysoko�ci poni�ej 2 m oraz zdj�to tzw. humus. Organ przeprowadzi� wizj� lokaln� z udzia�em pracownik�w stra�y miejskiej bez udzia�u stron ani tym bardziej bez powiadomienia pe�nomocnika. Nie wiadomo wi�c co i kiedy ustalili. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ twierdzi o lokalizacji zjazdu z dzia�ki [...] skoro jest to droga gminna a tzw. zjazd to jest furtka w ogrodzeniu. W�a�ciciele wyst�pili o zmian� przeznaczenia terenu z rolnego na nierolny. Starosta [...] za�wiadczeniem z dnia 02 lutego 2023 r. stwierdzi�, i� ww. nieruchomo�� nie wymaga wydania decyzji zezwalaj�cej na wy��czenie grunt�w z produkcji rolnej, a w�a�ciciele nie musz� wyst�powa� o zgod� na zmian� przeznaczenia grunt�w. Tym samym skoro na dzia�ce nie ma budowli ani budynk�w wymagaj�cych pozwolenia na budow� lub zg�oszenia (nie zwi�zany z ziemi� kontener, p�ot o wysoko�ci poni�ej 2 metr�w, zasadzone drzewa, zdj�ty humus i rozsypany t�ucze� na cz�ci nieruchomo�ci), nie ma inwestycji wymagaj�cych decyzji �rodowiskowej - to organ nie ma �adnych podstaw aby nakazywa� przywr�cenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Korespondencja organu z Wodami P. nie mia�a zwi�zku ze spraw�, gdy� nie by�y to uzgodnienia w rozumieniu k.p.a. ani tym bardziej oddzielne post�powania. W�a�ciciel ma prawo ogrodzi� sw�j teren p�otem, kt�ry nie wymaga ani zg�oszenia ani pozwolenia na budow�. W�a�ciciel ma prawo zdj�� humus i utwardzi� teren - niezale�nie czy zrobi to poprzez ubicie ziemi czy rozsypania t�ucznia - gdy� przedmiotowa nieruchomo�� nie wymaga uzyskania zgody na zmian� przeznaczenia na cele nie rolne i nie le�ne. Co wi�cej - na tej nieruchomo�ci nie ma i nie by�o �adnego budynku czy budowli, kt�re wymaga�yby pozwolenia na budow� czy zg�oszenia. Organ I instancji nie napisa� co rozumie przez "przywr�cenie stanu poprzedniego" przez co nie wiadomo czy trzeba usun�� p�ot, �ci�� zasadzone drzewa czy mo�e wyzbiera� kamyczki. Post�powanie zosta�o wszcz�te "o przywr�cenie poprzedniego sposobu zagospodarowania" a organ w �aden spos�b nie wskaza� podstawy prawnej dla kt�rej: ogrodzenie terenu, posadowienie nie zwi�zanego trwale z gruntem kontenera, posadzenie drzewek wzd�u� granic dzia�ki, posadzenie furtki/bramy, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, kt�ry nie wymaga uzyskania zgody na wykorzystanie grunt�w rolnych do cel�w nie rolnych. Zaskar�ona decyzja zosta�a wydana z naruszenie przepisu art. 138 � 2 k.p.a., gdy� organ powinien rozpatrzy� wnioski dowodowe strony zgodnie z przepisem art. 136 � 2 i � 3 k.p.a. i wyda� decyzj� merytoryczn�, tj. uchyli� zaskar�on� decyzj� w ca�o�ci i ustali� warunki zabudowy. Wojew�dzki S�d Administracyjny w Poznaniu zwa�y�, co nast�puje. S�dy administracyjne sprawuj� wymiar sprawiedliwo�ci przez kontrol� dzia�alno�ci administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod wzgl�dem zgodno�ci z prawem (legalno�ci), je�eli ustawy nie stanowi� inaczej - art. 1 � 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju s�d�w administracyjnych (Dz.U. 2022, poz. 2492). Kieruj�c si� wspomnianym kryterium legalno�ci, s�d administracyjny dokonuje oceny zgodno�ci tre�ci zaskar�onego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz wed�ug stanu prawnego istniej�cego w dniu wydania zaskar�onego aktu. Zgodnie z art. 3 � 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o post�powaniu przed s�dami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935; dalej w skr�cie P.p.s.a.) s�dy administracyjne orzekaj� tak�e w sprawach sprzeciw�w od decyzji wydanych na podstawie art. 138 � 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks post�powania administracyjnego. Rozpoznaj�c sprzeciw od decyzji S�d ocenia jedynie istnienie przes�anek do wydania decyzji, o kt�rej mowa w art. 138 � 2 ustawy - Kodeks post�powania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.). W tym trybie s�d administracyjny nie jest w�adny odnosi� si� do meritum sprawy, w tym zw�aszcza do istotnych w sprawie zagadnie� materialnoprawnych. Kontrola legalno�ci decyzji kasacyjnej organu odwo�awczego sprowadza si� do analizy przyczyn, dla kt�rych organ odwo�awczy uzna� za konieczne skorzystanie z mo�liwo�ci przewidzianej w art. 138 � 2 ustawy - Kodeks post�powania administracyjnego. W przypadku uznania, �e uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przes�anek wskazanych w powo�anym powy�ej przepisie, s�d jest w�adny uwzgl�dni� sprzeciw i uchyli� decyzj� w ca�o�ci (art. 151a �1 P.p.s.a.). W niniejszym post�powaniu s�dowoadministracyjnym rozpoznaniu i ocenie podlega�o jedynie to, czy wadliwo�ci dostrze�one przez organ odwo�awczy mia�y charakter "naruszenia przepis�w post�powania" oraz "czy konieczny do wyja�nienia zakres sprawy ma istotny wp�yw na jej rozstrzygni�cie". Zgodnie z tre�ci� art. 138 � 2 K.p.a. organ odwo�awczy mo�e uchyli� zaskar�on� decyzj� w ca�o�ci i przekaza� spraw� do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta zosta�a wydana z naruszeniem przepis�w post�powania, a konieczny do wyja�nienia zakres sprawy ma istotny wp�yw na jej rozstrzygni�cie. Przekazuj�c spraw�, organ ten powinien wskaza�, jakie okoliczno�ci nale�y wzi�� pod uwag� przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwo�awczy mo�e przeprowadzi� na ��danie strony lub z urz�du dodatkowe post�powanie w celu uzupe�nienia dowod�w i materia��w w sprawie albo zleci� przeprowadzenie tego post�powania organowi, kt�ry wyda� decyzj� (art. 136 � 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 136 � 2 K.p.a. je�eli decyzja zosta�a wydana z naruszeniem przepis�w post�powania, a konieczny do wyja�nienia zakres sprawy ma istotny wp�yw na jej rozstrzygni�cie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwo�aniu, organ odwo�awczy przeprowadza post�powanie wyja�niaj�ce w zakresie niezb�dnym do rozstrzygni�cia sprawy. Je�eli przyczyni si� to do przyspieszenia post�powania, organ odwo�awczy mo�e zleci� przeprowadzenie okre�lonych czynno�ci post�powania wyja�niaj�cego organowi, kt�ry wyda� decyzj�. Przepis � 2 stosuje si� tak�e w przypadku, gdy jedna ze stron zawar�a w odwo�aniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwo�awczy post�powania wyja�niaj�cego w zakresie niezb�dnym do rozstrzygni�cia sprawy, a pozosta�e strony wyrazi�y na to zgod� w terminie czternastu dni od dnia dor�czenia im zawiadomienia o wniesieniu odwo�ania, zawieraj�cego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwo�awczy post�powania wyja�niaj�cego w zakresie niezb�dnym do rozstrzygni�cia sprawy. Przepisy art. 136 � 2 i � 3 K.p.a. stanowi� wyj�tek od art. 138 � 2 K.p.a., kt�ry nakazuje organowi odwo�awczemu uchylenie zaskar�onej decyzji w ca�o�ci i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta zosta�a wydana z naruszeniem przepis�w post�powania, a konieczny do wyja�nienia zakres sprawy ma istotny wp�yw na jej rozstrzygni�cie (P. M. Przybysz [w:] Kodeks post�powania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 136). Opisana powy�ej mo�no�� procesowa aktualizuje si� na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwo�aniu, a tak�e w przypadku, gdy jedna ze stron zawar�a w odwo�aniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwo�awczy post�powania wyja�niaj�cego w zakresie niezb�dnym do rozstrzygni�cia sprawy, a pozosta�e strony wyrazi�y na to zgod� w terminie czternastu dni od dnia dor�czenia im zawiadomienia o wniesieniu odwo�ania, zawieraj�cego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwo�awczy post�powania wyja�niaj�cego w zakresie niezb�dnym do rozstrzygni�cia sprawy. W kontrolowanej sprawie nie zi�ci�y si� powy�sze przes�anki do stosowania przepis�w art. 136 � 1-3 K.p.a. w toku post�powania odwo�awczego. Analiza akt sprawy potwierdza stanowisko Samorz�dowego Kolegium Odwo�awczego, co do tego, �e obowi�zkiem organu I instancji by�o wyeliminowanie wszelkich niesp�jno�ci, jakie mog� si� w pojawi� w sprawie przed wydaniem rozstrzygni�cia. Kolegium trafnie dostrzeg�o, �e dowody zgromadzone w aktach sprawy potwierdza�y stanowisko, �e nienale�ycie dokonano ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji przedwcze�nie wydano decyzj�, kt�rej rozstrzygni�cie by�o nieprecyzyjne. Kolegium powo�a�o w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie tylko okoliczno�ci uzasadniaj�ce uchylenie decyzji Burmistrza Gminy M., ale tak�e z poszanowaniem art. 107 � 3 K.p.a. wyja�ni�o, jak jest zakres sprawy wymagaj�cy wyja�nienia. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 tekst jednolity) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegaj�ca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych rob�t budowlanych, a tak�e zmiana sposobu u�ytkowania obiektu budowlanego lub jego cz�ci, z zastrze�eniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunk�w zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje si� odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje si� r�wnie� do zmiany zagospodarowania terenu, kt�ra nie wymaga pozwolenia na budow�, z wyj�tkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwaj�cej do roku (art. art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o kt�rej mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, w�jt, burmistrz albo prezydent miasta mo�e, w drodze decyzji, nakaza� w�a�cicielowi lub u�ytkownikowi wieczystemu nieruchomo�ci: 1) wstrzymanie u�ytkowania terenu, wyznaczaj�c termin, w kt�rym nale�y wyst�pi� z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunk�w zabudowy, albo 2) przywr�cenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 u.p.z.p.). Przy czym, art. 59 ust. 3 w zwi�zku z ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do przypadk�w zmiany sposobu zagospodarowania okre�lonego terenu tak�e w inny spos�b ni� poprzez wykonywanie rob�t budowlanych. W tym wzgl�dzie organ odwo�awczy trafnie zwr�ci� uwag�, �e "1. zmiana zagospodarowania terenu nie jest poj�ciem zdefiniowanym w przepisach prawa, lecz poj�ciem zaczerpni�tym z urbanistyki, a tre�� przypisywana temu poj�ciu kszta�tuje si� dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2016 r., II SA/G1 823/16, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 992/21, Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 379 i nast.). Mimo braku legalnej definicji poj�cie to odwo�uje si� do funkcjonalnego przekszta�cenia terenu, a zatem okre�lonych dzia�a� faktycznych, podejmowanych samowolnie i bezprawnie (np. bez uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu warunk�w zabudowy), kt�re przekszta�caj� w przestrzeni dany teren, zmieniaj�c jego dotychczasow� prawem przewidzian� funkcj� b�d� poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, b�d� poprzez pozbawienie jej cech pozwalaj�cych wykorzystywa� j� w dotychczasowy spos�b. 2. Zmiana zagospodarowania terenu oznacza niew�tpliwie funkcjonalne przekszta�cenie terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmian� zagospodarowania terenu, nale�y dokonywa� w ka�dym przypadku indywidualnie, uwzgl�dniaj�c szczeg�lne okoliczno�ci konkretnego przypadku. Punktem wyj�cia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, kt�re jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz por�wnanie go z wprowadzon� przez dany podmiot zmian�. Obie okoliczno�ci zatem wymagaj� ustalenia przez organy prowadz�ce post�powanie administracyjne." Ponadto "decyzji o warunkach zabudowy wymaga ka�dorazowa zmiana sposobu zagospodarowania terenu, w tym r�wnie� taka, kt�ra nie wymaga uzyskania pozwolenia na budow�, je�eli zmiana ta trwa powy�ej jednego roku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy mo�e by� niezb�dne r�wnie� dla zmiany zagospodarowania terenu, kt�ra nie polega na wykonywaniu �adnych rob�t budowlanych, np. w wyniku urz�dzenia na danej nieruchomo�ci otwartego sk�adowiska, czy miejsc postojowych. Podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma kwestia, czy dochodzi do funkcjonalnego przekszta�cenia terenu." W skardze podniesiono argumenty przemawiaj�ce za wadliwo�ci� rozstrzygni�cia organu I instancji wskazuj�c na zasadno�� zarzut�w odnosz�cych si� do meritum sprawy. Taka argumentacja potwierdza trafno�� stwierdzonego przez Kolegium naruszenia przez organ I instancji przepis�w art. 6, art. 7. art. 77 � 1 poprzez brak nale�ytego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnej analizy materia�u dowodowego i przyj�cie dowolnych ustale� faktycznych. Kolegium zasadnie uzna�o, i� zaskar�ona decyzja zosta�a wydana z naruszeniem: art. 6 k.p.a., kt�ry stanowi, �e organ administracji publicznej dzia�a na podstawie przepis�w prawa; art. 7 k.p.a., kt�ry stanowi, �e w toku post�powania organy administracji publicznej stoj� na stra�y praworz�dno�ci i podejmuj� wszelkie kroki niezb�dne do dok�adnego wyja�nienia stanu faktycznego oraz do za�atwienia sprawy, maj�c na wzgl�dzie interes spo�eczny i s�uszny interes obywateli oraz art. 77 � 1 k.p.a., kt�ry wskazuje, �e organ administracji publicznej jest obowi�zany w spos�b wyczerpuj�cy zebra� i rozpatrzy� ca�y materia� dowodowy. Jak zasadnie wskaza� organ odwo�awczy nie poinformowano stron o wizji lokalnej, podczas gdy organ powinien mie� na uwadze regulacje z art. 79 � 1 i � 2 k.p.a. zgodnie z kt�rym strona powinna by� zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze �wiadk�w, bieg�ych lub ogl�dzin przynajmniej na siedem dni przed terminem; strona ma prawo bra� udzia� w przeprowadzeniu dowodu, mo�e zadawa� pytania �wiadkom, bieg�ym i stronom oraz sk�ada� wyja�nienia. Ponadto sentencja decyzji organu I instancji by�a nieprecyzyjna co uniemo�liwia�o okre�lenie co konkretnie nale�y uczyni� w ramach nakazanego przywr�cenia poprzedniego sposobu zagospodarowania przez co rozstrzygni�cie nie nadaje si� do wykonania. Z ustale� organu I instancji nie wynika�o jednoznacznie jaki by� stan terenu dzia�ki przed podj�ciem ujawnionych skutk�w dzia�a� (ogrodzenie terenu, zebranie warstwy ziemi, utwardzenie terenu). Organ ustali� jedynie, i� w 2021 r. dzia�ka nie by�a u�ywana o czym �wiadczy� mia�o jedno zdj�cie lotnicze, ale nie wyja�niono sk�d pochodzi�o to zdj�cie, jak je pozyskano, sk�d wynika�a informacja o dacie jego wykonania. Niezb�dne by�o zatem wykonanie wyczerpuj�cej dokumentacji fotograficznej stanowi�cej za��cznik do protoko�u zgodnie z art. 79 � 1 i � 2 k.p.a. W sprawie konieczne by�o uprzednie dok�adne ustalenie stanu faktycznego (protok� z ogl�dziny terenu), na podstawie kt�rego b�dzie mo�na okre�li�, co nale�y uczyni� w ramach przywr�cenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. mia�a bowiem (oceniana w ka�dym przypadku indywidualnie) kwestia, czy dosz�o do funkcjonalnego przekszta�cenia terenu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2024 r. , sygn. akt II SA/Gl 1108/23). Organ wskaza� jakie okoliczno�ci nale�y wzi�� pod uwag� przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kolegium trafnie uzna�o, �e w razie nakazania przywr�cenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nale�y precyzyjnie wskaza� jakie dzia�ania nale�y podj��, a zatem wadliwie sformu�owano rozstrzygni�cie decyzji. Powy�sze doprowadzi�o S�d do przekonania, �e stwierdzone przez Kolegium naruszenia przepis�w post�powania przek�adaj� si� na konieczno�� prowadzenia post�powania dowodowego w znacznej cz�ci, a wi�c w zakresie istotnym dla rozstrzygni�cia sprawy. Merytoryczne za�atwienie sprawy w post�powaniu odwo�awczym uniemo�liwia nie tylko konieczno�� poszanowania zasady dwuinstancyjno�ci post�powania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale tak�e wynikaj�c� z art. 8 K.p.a. zasada budzenia zaufania obywateli do organ�w administracji publicznej. Stanowisko organu odwo�awczego pozostaje aktualne w �wietle argumentacji sprzeciwu. Podnoszone w sprzeciwie kwestie dotycz� ujawnionych wadliwo�ci post�powania, ale nie dotycz� wynikaj�cych z tego niezb�dnych dzia�a� maj�cych na celu uzupe�nienie materia�u dowodowego. Post�powanie w sprawie nie zosta�o zako�czone. Strona zachowuje mo�liwo�� przedstawienia kwestii zg�aszanych w sprzeciwie w post�powaniu przed organem pierwszej instancji. Dopiero prawid�owe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umo�liwi prawid�owe rozwa�anie czy by�y podstawy do umorzenia post�powania w niniejszej sprawie. W ocenie S�du przyj�� nale�a�o, �e organ odwo�awczy prawid�owo skorzysta� z kompetencji okre�lonej w art. 138 � 2 K.p.a., a wydana decyzja spe�nia kryteria okre�lone przepisem art. 107 � 3 K.p.a. Z powy�szych wzgl�d�w, na podstawie art. 151a � 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o post�powaniu przed s�dami administracyjnymi, sprzeciw podlega� oddaleniu.