II SA/Po 209/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant sekr. sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...],[...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu wznowieniowym; I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po wznowieniu postępowania postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. – odmówił uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z [...]r. znak [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...]r. Prezydent Miasta wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, po rozpatrzeniu wniosku M.K. W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło, z powołaniem na przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowić postępowanie w przedmiotowej sprawie i wyznaczyło Prezydenta Miasta jako organ właściwy do przeprowadzenia tego postępowania. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że [...]r. właściciele nieruchomości sąsiedniej złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na to, że nie zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki Nr [...], położonej w P. przy ul. [...]. Prezydent Miasta dwukrotnie, kolejnymi decyzjami z dnia [...]r. i z dnia [...]r. uchylał własną decyzję Nr [...] z dnia [...]r. w części dotyczącej warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. dla terenu oznaczonego kodem II.OR1m4*3, określonego w pkt 1 przedmiotowej decyzji, pozostawiając pozostałą część decyzji bez zmian. Dwukrotnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie W.K. i J.K. oraz M.K. uchyliło zaskarżone decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolejną decyzją z dnia [...]r. Prezydent umorzył wznowione postępowanie. Rozpatrując odwołanie W. i J.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...]r., odmówił uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozpatrując odwołanie W. i J.K. od tej decyzji SKO decyzją z dnia [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W wytycznych dla organu I instancji polecono, aby wyjaśnić z którego przepisu prawa miejscowego wynika, że w przypadku działki o powierzchni stanowiącej około połowy powierzchni działki minimalnej, wymaganej i określonej w planie, nie następuje zmniejszenie procentowe powierzchni zabudowy, proporcjonalnie do różnicy powierzchni działki inwestora a działki wzorcowej. Po drugie, wyrażono pogląd, że skoro decyzja o warunkach zabudowy ma być tożsama w swej treści z decyzją pozwolenia na budowę, to decyzja o warunkach zabudowy musi mieć wkreślone linie rozgraniczające samych budynków. Po trzecie polecono, by organ I instancji wyjaśnił sąsiadom inwestora dlaczego im wprowadził ograniczenia zabudowy, a inwestorowi na działce [...] takich ograniczeń nie przedstawił. Skargę na decyzję SKO złożyła M.K. Domaga się ona uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i utrzymania ważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r., a w konsekwencji także decyzji Nr [...] z dnia [...]r. znak [...]. Skarżąca podaje, że na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...]r. został opracowany projekt budowlany następnie zatwierdzony, na jego podstawie wydano pozwolenie na budowę i zrealizowano całą inwestycję. Właściciele sąsiednich nieruchomości nie uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Później złożyli wniosek o wznowienie tego postępowania, który to wniosek SKO decyzją z dnia [...]r. uwzględniło postanawiając wznowić postępowanie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca zarzuca, że postanowienia o wznowieniu nie otrzymała i nic nie wiedziała, iż w takiej sprawie toczyło się postępowanie. Zarzuca więc, że SKO w jednym przypadku przyznaje prawo do uczestniczenia w postępowaniu sąsiadom, a całkowicie pomija właściciela nieruchomości, co do której postępowanie się toczy. Wskazuje, że cały czas w obrocie prawnym znajduje się decyzja Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...]r., która nigdy nie została uchylona, a jedynie zostało wznowione jednostronnie postępowanie administracyjne i skarżąca kwestionuje fakt, iż o postępowaniu wznowieniowym nie została skutecznie powiadomiona. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca kwestionuje przeprowadzoną interpretację przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywaną w decyzji organu II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga inwestora, M.K. jest w całości zasadna. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie przed sądem administracyjnym toczy się w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu wznowieniowym. Dla prawidłowego ukształtowania toku postępowania wznowieniowego należy cofnąć się do postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...]r., które na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 149 i 150 kpa, wznowił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na nieruchomości skarżącej, a ponadto wyznaczył Prezydenta Miasta jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowienie powyższe jest tylko aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania po wydaniu postanowienia z art. 146 § 1 kpa i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 kpa. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest, zgodnie z art. 149 § 1 kpa. 1. ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 kpa i 145a kpa; 2. przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa, może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym expressis verbis stanowi art. 149 § 2 kpa. W toku trwającego niniejszego postępowania administracyjnego od czasu postanowienia z [...]r. nigdy ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie zajął się sprawą precyzyjnego ustalenia, czy istnieją przesłanki oraz czy został zachowany termin pozwalający na wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Powyższa okoliczność nie poddaje się kontroli sądowej ponieważ w komplecie akt postępowania administracyjnego brak wniosku W. i J.K. z [...]r. o którym w postanowieniu o wznowieniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze pisze, że został złożony. Jak wynika z przepisu art. 148 § 2 kpa, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W postępowaniu przed organem I instancji należy więc precyzyjnie i dokładnie ustalić, kiedy został złożony wniosek o wznowienie postępowania i kiedy składający ten wniosek dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. To strona musi udowodnić i przedstawić okoliczności kiedy dowiedziała się o decyzji zapadłej w postępowaniu, które ma być wznowione. Zachowanie terminu miesięcznego, o którym mówi art. 148 § 2 kpa, musi być udowodnione przez stronę. Oczywiście, organ swobodnie ocenia dowody w tej mierze i może uznać za dostateczny dowód nawet oświadczenie strony, wyjaśniając jednak, dlaczego dał wiarę stronie. Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W tym miejscu celowym jest, aby odnieść się do podkreślanego przez skarżącą zarzutu, że nie została zawiadomiona ani o wszczęciu postępowania o wznowienie, ani o treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które następuje w formie postanowienia. Postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, należy jednak wyjaśnić, że przepisy kpa nie przewidują prawa zażalenia od postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Również przepisy ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie przewidują także skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie o wznowienie postępowania. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 26.05.1989r. sygn. IV SA 339/89, postępowanie zmierzające do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej może być prowadzone tylko po wydaniu przez organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wznowieniu postępowania - vide: Komentarz do KPA pod red. B.Adamiak, J.Borkowski, wydanie 7, wyd. C.H.Beck str. 660 teza 1. Pomimo wielokrotnego uchylania decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nigdy w motywach swego rozstrzygnięcia i wskazówkach dla organu I instancji nie polecił, aby w toku postępowania wznowieniowego precyzyjnie ustalić, czy występują przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego oraz nie zakreślił w sposób prawidłowy granic postępowania rozpoznawczego i wznowionego postępowania. Również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji pojawiły się nieprawidłowe wskazania, co do uzupełnienia toku postępowania przed organem I instancji. Wyrażenie poglądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja o warunkach zabudowy ma być tożsama w swej treści z decyzją pozwolenia na budowę, również nie znalazło głębszego uzasadnienia. W tym miejscu należałoby wskazać na pogląd wyrażony w wyroku NSA w Warszawie z dnia 23.01.2001r. sygn. IV SA 2709/98, który wyjaśnił, że skoro ustawodawca zdecydował się na rozdzielenie w postępowaniu administracyjnym dwu faz procesu inwestycyjnego, niedopuszczalne byłoby przyjęcie założenia, że przedmiotem badania zarówno w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania ternu, jak i w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, byłyby te same okoliczności. Istota postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania ternu sprowadza się w zasadzie do badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – co wynika wprost z art. 143 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w toku postępowania doszło do naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. wyżej ustawy, a orzeczenie zawarte w pkt III uzasadnia przepis art. 152 cyt. ustawy . /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska MarK