II SA/Po 209/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżącego M. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] stycznia 2017 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania M. K., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. (zwanego dalej "Burmistrzem") z [...] 2016 r., [...], [...] w przedmiocie warunków zabudowy, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z 14 grudnia 2010 r. M. K. wystąpił do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wolnostojącego z jednym lokalem mieszkalnym i garażem jednostanowiskowym w miejscowości [...], gmina [...] na działce [...] (k. 1 i nast. akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania ternu (k. 27 i nast. akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Burmistrz decyzją z [...] 2011 r., [...], [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy z wniosku M. K. (k. 37 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.s.u.w.") przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z uwagi na fakt, że inwestor założył obsługę działki poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą działkę [...], jako front należało przyjąć tę cześć działki [...], która graniczy z działką [...]. Względem tak wyznaczonego frontu określono wielkość obszaru analizowanego (3x68 m). Następnie Burmistrz wyjaśnił, że jako zabudowę wzorcową przyjęto tę znajdującą się przy najbliższej drodze publicznej – działce [...]. Zaznaczył, iż w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa, która znajdowałaby się w drugiej lub kolejnej linii zabudowy od strony drogi (działki [...]). To z kolei doprowadziło organ do przekonania, że nie są spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę decyzji Dz. U. Nr 80, poz. 717, obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Niezależnie Burmistrz stwierdził, że inwestycja naruszy art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., gdyż stanowić będzie dysonans krajobrazowy, zaburzy harmonijną całość oraz naruszy istniejące relacje kompozycyjno-estetyczne. Odwołanie od decyzji Burmistrza wniósł M. K.. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Zwróciło uwagę, że projekt decyzji o warunkach zabudowy i załączniki do niej nie zostały podpisane. Nie wyjaśniono też, dlaczego nie rozszerzono obszaru analizowanego i dlaczego inwestycja stanowi dysonans krajobrazowy (k. 56 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzono analizę urbanistyczną (k. 72 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z [...] 2012 r., [...] Burmistrz odmówił M. K. ustalenia warunków zabudowy. W motywach decyzji wskazano zbliżoną argumentację do powołanej wcześniej w decyzji z [...] 2011 r. Organ uwypuklił, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa w tzw. pierwszej linii zabudowy względem drogi stanowiącej działkę [...], nie ma natomiast możliwości wyznaczenia obszaru zabudowy w odległości 210 m od drogi, jak zamierzono (k. 87 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Od decyzji Burmistrza odwołanie złożył M. K. (k. 105 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z [...] lipca 2014 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ponownie uchyliło decyzję Burmistrza, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia (k. 108 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organ odwoławczy wskazał, że odmowa nastąpiła w istocie ze względu na niemożność ustalenia linii zabudowy. Kolegium przyznało, że ustalenie to następuje zgodnie § 4 ust. 1 r.s.u.w., jednakże zaznaczyło, iż nie należy ściśle rozumieć tego przepisu tak dalece, że doprowadziłoby to do zawężenia możliwości ustalenia warunków zabudowy aktem podustawowym. Co więcej, organ pierwszej instancji powinien rozważyć zastosowanie § 4 ust. 4 r.s.u.w. We wrześniu 2015 r. ponownie sporządzono analizę urbanistyczną (k. 138 i nast. akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z [...] 2015 r., [...] Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy (k. 153 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że dla inwestycji warunek kontynuacji funkcji nie został spełniony. Nadto inwestycja nie kontynuuje linii istniejącej zabudowy, wysokości elewacji frontowych, gzymsów lub attyk oraz geometrii dachów istniejących budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Odwołanie od decyzji Burmistrza złożył M. K. (k. 181 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., [...] Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia (k. 187 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jako powód decyzji kasacyjnej wskazano nieprawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej. Kolegium podkreśliło, że u.p.z.p. pozwala na ustalenie warunków zabudowy także dla "pierwszej" zabudowy [to jest zainwestowanie na obszarze pozbawionym zabudowy – uw. Sądu] i niej jest tak, jak wynika z decyzji Burmistrza, że dla terenów niezainwestowanych nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy zaznaczył też że r.s.u.w. pozwalają na ustalenie praktycznie każdego rodzaju zabudowy. Ustawodawca w sposób jednoznaczny zaznaczył tylko, że nie można ustalać warunków zabudowy dla zamierzenia sprzecznego z istniejącym ładem przestrzennym. W maju 2017 r. sporządzono dla inwestycji ponowną analizę urbanistyczną (k. 210 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Burmistrz po raz kolejny odmówił M. K. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (k. 217 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa w ciągach zabudowy prostopadłych do drogi głównej z drogą wewnętrzną zakończoną nawrotką. Nie występuje więc co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej pozwalająca nawiązać do planowanych wskaźników kształtowania zabudowy w zakresie odległości od drogi publicznej. Burmistrz podkreślił, że nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 r.s.u.w., gdyż pojęcie to należy rozumieć jako linię będącą przedłużeniem linii zabudowy na działkach sąsiednich. Zdaniem organu nie można też zastosować wyjątku z § 4 ust. 4 r.s.u.w., gdyż skutkowałoby to zakłóceniem porządku urbanistycznego na całym obszarze analizowanym. Burmistrz zwrócił uwagę, że projektowana zabudowa nie kontynuuje parametru szerokości elewacji frontowej, gdyż żaden budynek na obszarze analizowanym nie charakteryzuje się szerokością zbliżoną do zaproponowanej przez inwestora. To samo dotyczy wysokości zabudowy oraz geometrii dachu. Odwołanie od decyzji wniósł M. K. (k. 237 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Decyzją z [...] 2018 r., [...] Kolegium po raz kolejny, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia (k. 37 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W motywach rozstrzygnięcia wskazało, że organ pierwszej instancji nie spełnił warunków wynikających z prawa materialnego. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy stwierdził przede wszystkim, iż planowana inwestycja nie wypełnia w całości dyspozycji art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zatem niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy na rzecz inwestora. Kolegium podkreśliło, że zdaniem Burmistrza nie jest możliwe określenie linii zabudowy dla planowanej budowy budynku mieszkalnego, gdyż inwestycja nie kontynuuje szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Organ odwoławczy zaznaczył zarazem, że sprawa była przedmiotem wielokrotnego rozpatrzenia przez organy administracji publicznej, organ pierwszej instancji, mimo wskazówek organu odwoławczego, podtrzymuje argumenty, które miałyby przemawiać za negatywnym rozstrzygnięciem wniosku inwestora. W ocenie Kolegium postępowanie organu pierwszej instancji może wskazywać na bezzasadne blokowanie planowanej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał dalej, że cechy nowej zabudowy określone zostały w r.s.u.w. Zgodnie z § 3 tego aktu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. Obszar analizowany powinien być wyznaczony na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odniesieniu do inwestycji liniowych w skali 1 : 2000. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 r.s.u.w.). Kolegium zaznaczyło, że w przedłożonych aktach nie ma załącznika mapowego spełniającego opisane warunki. Znajduje się w nich co prawda kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiąca podstawę dla wyznaczenia obszaru analizowanego, jednak brak jest na niej pieczęci wskazującej na datę przyjęcia mapy do zasobu geodezyjno-kartograficznego. Uniemożliwia to zatem organowi odwoławczemu ocenę, czy załącznik graficzny odzwierciedla stan zagospodarowania nieruchomości z obszaru analizowanego. Kolegium zaakcentowało też, że obszar analizowany wyznaczono jako trzykrotną szerokość frontu działki i nie uwzględniono wniosku inwestora o jego rozszerzenie. Organ odwoławczy uznał jednak za słuszny argument odwołującego, iż działka objęta wnioskiem położona jest na terenach wiejskich o rozproszonej zabudowie co doprowadziło do wniosku, iż planowana inwestycja nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało dalej, że działka objęta wnioskiem jest niezabudowana, kontynuuje funkcję zabudowy z obszaru analizowanego, sporządzająca analizę stwierdziła, iż inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu. Poza tym, w ocenie organu, inwestycja wypełnia pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium z utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż niedopuszczalna jest odmowa ustalenia warunków zabudowy ze względu na niemożność określenia jakiegoś parametru dla planowanej nowej inwestycji. Parametry dla nowej inwestycji określane są na podstawie r.s.u.w. Przepisy rozporządzenia wskazują na sposób określania parametrów, a także na możliwość zastosowania odstępstw od tych zasad. Możliwość określenia parametrów w sposób odmienny musi wynikać jednak z treści analizy urbanistycznej i musi być właściwie uzasadniona. Ustalenie linii zabudowy następuje z zastosowaniem § 4 ust. 1 r.s.u.w., jednakże ścisłe, dosłowne rozumienie tego przepisu doprowadziłoby do niedopuszczalnego zawężenia możliwości ustalenia warunków zabudowy w stosunku do kryteriów ustawowych i oznaczałoby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad ustawą, a nawet prymatu konkretnej analizy urbanistycznej nad przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium dodało też, że według Burmistrza nie jest możliwe określenie linii zabudowy w odniesieniu do drogi publicznej – działki [...], jednak organ ten nie zauważył, iż działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę [...], co oznacza, że linię zabudowy należy wyznaczać względem drogi wewnętrznej, od której będzie odbywał się wjazd na nieruchomość. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz w niedostateczny sposób uzasadnił niemożność wyznaczenia parametrów w ramach zastosowania odstępstwa. Ograniczył się bowiem do stwierdzenia, iż nie można tego uczynić, wskazuje ponadto na ewentualne naruszenie ładu przestrzennego. Kolegium zaznaczyło wreszcie, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach ustalonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W konkluzji decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie naruszono także art. 10 § 1 K.p.a., bowiem nie umożliwiono stronie postępowania wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, dowodów i żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Uchybiono ponadto zasadom z art. 7 i art., 77 § 1 K.p.a. Końcowo Kolegium dodało, że naruszenie przez Burmistrza wymienionych przepisów, a także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Konwalidowanie wadliwego postępowania, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenie K.p.a. co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a. – to jest przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Sprzeciw od decyzji Kolegium wniósł M. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił przy tym naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na braku orzeczenia co do istoty w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z podaniem. W uzasadnieniu sprzeciwu M. K. zaznaczył, że Kolegium rozstrzygnięcie kasacyjne umotywowało dwoma argumentami. Po pierwsze, zdaniem organu charakter postępowania w sprawie warunków zabudowy wyklucza wydanie pozytywnej decyzji na etapie odwołania, jeżeli w pierwszej instancji odmówiono ustalenia warunków zabudowy. Po drugie, materiał sprawy (analiza urbanistyczna) wymagał weryfikacji w zakresie wykraczającym poza unormowanie art. 136 k.p.a. (określającego reguły uzupełniającego postępowania dowodowego organu odwoławczego). W ocenie skarżącego argumenty powoływane przez Kolegium przemawiające za uchyleniem decyzji Burmistrza są wprawdzie zgodne z regułą mówiącą, że istotne dla sprawy dowody powinny zostać zebrane i ocenione przez organ pierwszej instancji, jednak skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w przypadku powtarzającej się rozbieżności stanowisk występujących pomiędzy Burmistrzem warunki zabudowy dla inwestycji należało ustalić w postępowaniu przed organem drugiej instancji. W piśmie przekazującym sprzeciw, które należy traktować jako odpowiedź na sprzeciw, Kolegium nie zajęło stanowiska, co do zarzutu M. K. (k. 3 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych motywów wyroku koniecznie jest przedstawienie podstawowych kwestii proceduralnych związanych z postępowaniem ze sprzeciwu. Trzeba odnotować, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która istotnie znowelizowała ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "P.p.s.a."). Jedną z istotnych zmian było między innymi wyłączenie prawa do wniesienia skargi na decyzje kasacyjnie (wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) i zastąpienie skargi innym, nowym środkiem zaskarżenia zwanym "sprzeciwem od decyzji" (stanowi o tym art. 64a P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). W tym miejscu wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dodać należy, że w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Burmistrza. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Kolegium rozstrzygnięcie kasacyjne umotywowało faktem, że na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania (m.in. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), a materiał sprawy (analiza urbanistyczna) wymagał weryfikacji w zakresie wykraczającym poza art. 136 K.p.a. (określającego reguły uzupełniającego postępowanie dowodowe organu odwoławczego). Sąd przyznaje, że argumenty Kolegium przemawiające za uchyleniem decyzji Burmistrza odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie są zupełnie pozbawione racji. Zgodzić się należy – ujmując to z perspektywy zasady dwuinstancyjności postępowania oraz ochrony interesów pozostałych stron postępowania – że wskazanym jest z reguły, aby istotne dla sprawy dowody zostały zebrane i ocenione przez organ pierwszej instancji. Trzeba jednak zaznaczyć, iż niniejsza sprawa ma szczególny charakter, gdyż w istocie ujawniła ona problem przez ustawodawcę nieprzewidziany – mianowicie zachodzi jednoznacznie rozbieżność stanowisk pomiędzy Burmistrzem, który konsekwentnie odmawia ustalenia warunków zabudowy, a Kolegium, które czterokrotnie już jego decyzje uchylało sugerując w sposób niedwuznaczny, że należy rozważyć raczej pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji projektowanej przez M. K.. Owa rozbieżność stanowisk spowodowała, że z perspektywy wnioskodawcy doszło do paraliżu administracji publicznej, gdyż ta nie jest zdolna do wydania ostatecznej, merytorycznej decyzji w sprawie. To wszystko skłania do bardziej restrykcyjnego, aniżeli z reguły przyjmowano w orzecznictwie dotyczącym warunków zabudowy, podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu fakt, że analiza urbanistyczna (zresztą czwarta z kolei sporządzona w sprawie) zdaniem Kolegium dotknięta jest brakami nie oznacza, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę ponownie Burmistrzowi i nie może posiłkować się art. 136 K.p.a. Analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Sąd raz podkreśla, że rozpoznając niniejszą sprawę miał ponadto na względzie, że podanie o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestora w dniu 20 grudnia 2010 r. Do dziś sprawa była przedmiotem wielokrotnych rozstrzygnięć Burmistrza i Kolegium. W efekcie końcowym, po upływie blisko siedmiu i pół roku (dnia orzekania przez Sąd) inwestor nadal nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia. Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wolnostojącego z jednym lokalem mieszkalnym i garażem jednostanowiskowym w miejscowości [...], gmina [...] na działce [...]. W razie, jeżeli Kolegium dojdzie do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, zleci ono Burmistrzowi jego uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej, jeżeli zajdzie taka potrzeba. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 P.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącej od organu administracji. Koszy obejmują kwotę wpisu od skargi. /-/ J. Szuma