II SA/Po 210/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009r. sprawy ze skargi E. G. i M. G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 października 2008r. Nr [...] w przedmiocie legalizacji urządzeń wodnych wykonanych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w P. T. z dnia 19 sierpnia 2008r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżących E. G. i M. G. solidarnie kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, a ponadto na rzecz skarżącego M. G. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga Decyzją z dnia 30 października 2008 r. nr [...] Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego w P. T. z dnia 19 sierpnia 2008 r. nr [...]odmawiającą legalizacji urządzeń wodnych wykonanych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe decyzje zostały wydane w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem E. G. i M. G., w którym zażądali oni zalegalizowania urządzeń wodnych wykonanych na działkach nr ewid [...] i [...] w miejscowości K., gm. G. obejmujących: dwa stawy o powierzchni [...] ha i [...] ha oraz budowle piętrzące. Odmawiając legalizacji urządzeń wodnych decyzją z dnia 19 sierpnia 2008 r. Starosta Powiatowy - działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.) w związku z art. 63 ust 1 i 2, art. 64a ust. 2, art. 125 pkt 2 i art. 131 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2007 r. Nr 86, poz. 579) - stwierdził, że zgodnie z art. 64a Prawa wodnego, decyzję o legalizacji urządzenia wodnego można wydać pod warunkiem, że wykonane urządzenia wodne nie naruszają przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 63 Prawa wodnego oraz po przedłożeniu dokumentów określonych w art. 131 ustawy. Jako zasadniczy motyw rozstrzygnięcia organ wskazał fakt, iż urządzenia wodne naruszają warunki zabudowy określone w decyzji Wójta Gminy G. z dnia 14 lipca 2007 r. nr [...] . Inwestycja miała obejmować budowę jednego stawu, podczas gdy wykonano dwa. Ponadto dopuszczalna powierzchnia lustra wody określona została na 6000 m2, a istniejące stawy mają 6500 m2. Starosta zauważył też, że w decyzji o warunkach zabudowy nie znalazły się postanowienia dotyczące wybudowanego jazu piętrzącego (przebudowanego stopnia wodnego). W ocenie organu naruszono również art. 63 ust. 1 i 2 Prawa wodnego poprzez wybudowanie jazu piętrzącego bez urządzenia umożliwiającego migrację ryb, co jest niezgodne z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie. Na marginesie Starosta stwierdził, że złożony wniosek okazał się niekompletny i nie spełniał wymogów określonych art. 131 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego (nie dołączono opisu prowadzenia zamierzonej działalności sporządzonego w języku nietechnicznym). W odwołaniu od decyzji E. G. i M. G. zaznaczyli, że o zalegalizowanie wykonanych urządzeń wodnych (stawów oraz jazu piętrzącego) wystąpili zgodnie z art. 64a ust. 2 ustawy Prawo wodne. Do wniosku załączyli komplet dokumentów, o którym mowa w art. 131 ustawy Prawo wodne. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 4, art. 64a ust 2, art. 125 pkt 2 i art. 131 Prawa wodnego Wojewoda wyjaśnił, że wykonane urządzenia wodne naruszają warunki zabudowy ustalone decyzją Wójta Gminy G. z dnia 14 lipca 2006 r. nr [...]. Warunki te objęły inwestycję polegającą na budowie stawu rekreacyjnego na terenie nieruchomości (działki nr ewid. [...] i [...] ) położonej w miejscowości K., gm. G . W załączniku do decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że powierzchnia lustra wody nie powinna przekraczać 6000 m2. Tymczasem zgodnie z operatem wodnoprawnym powierzchnia stawów wynosi 6500 m2 (staw nr 1 - o powierzchni [...] ha i staw nr 2 - o powierzchni [...] ha). Wojewoda zaznaczył też, że naruszenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczą dodatkowo przebudowy stopnia wodnego i jazu piętrzącego, a także wykonania rowów opaskowych: - O/l na długości 100 m (km 0+000 + 0+100) - O/2 na długości 174 m (km 0+000 f 0+174) co jest niezgodne warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie. W skardze E.G. i M. G. wnieśli o uchylenie obu decyzji oraz zasądzenie od Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania: art. 7 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy; art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie stron czynnego udziału w postępowaniu; art. 61 § 4 K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uzasadnienia faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu dodatkowo wskazali na naruszenie art. 62 § 2 K.p.a., ponieważ organ - stwierdzając niekompletność wniosku o legalizację urządzenia wodnoprawnego - powinien z urzędu wezwać skarżących do jego uzupełnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda stwierdził, że nie naruszono art. 61 § 4 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania odwoławczego, bowiem skarżący nie tylko sami złożyli odwołanie, ale nadto zostało do nich skierowane pismo Starosty P. o przekazaniu odwołania. Zdaniem organu odwoławczego nie można się też zgodzić z zarzutami naruszenia art. 10 i 7 K.p.a., gdyż podejmując czynności zmierzające do załatwienia sprawy umożliwiono stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Wojewoda uznał też, że decyzje spełniały wymogi określone w art. 107 § 1 K.p.a. W toku rozprawy dnia 25 czerwca 2009 r. pełnomocnik skarżących przedłożył decyzję Wójta Gminy G. z dnia 26 października 2009 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stawu rekreacyjnego na terenie nieruchomości położnej w miejscowości K., gm. G. (działki nr ewid. [...] i [...]). Wyjaśnił również, iż co prawda skarżący nie złożyli tej decyzji w toku postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia faktu, że organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego (istnienia decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej wskazano. Zgodnie z art. 64a ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) zakład, który wykonał urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jest obowiązany do jego rozebrania na własny koszt. W ust. 2 ustawodawca złagodził jednak rygoryzm tego przepisu przewidując możliwość legalizacji samowolnie wykonanego urządzenia wodnego. Jeżeli urządzenie wodne wykonane bez pozwolenia nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63 ustawy, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, po przedłożeniu przez właściciela tego urządzenia dokumentów, które powinny być złożone wraz z wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne (art. 131 Prawa wodnego), może wydać decyzję o legalizacji urządzenia, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej (wynoszącej 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego). Odmawiając legalizacji pozwolenia wodnoprawnego na wniosek E. G. i M.G. Starosta Powiatowy w P. T. zasadniczym motywem rozstrzygnięcia uczynił fakt, że urządzenie wodne w postaci dwóch stawów i budowli piętrzących w miejscowości K. (gm. G.) zostało wykonane z naruszeniem warunków określonych w decyzji Wójta Gminy G. o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. Wybudowano bowiem dwa stawy o powierzchni lustra wody 6500 m2, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy przewidziano możliwość budowy jednego stawu o powierzchni 6000 m2. Stanowisko Starosty podzielił Wojewoda Łódzki utrzymując decyzję w mocy dnia 30 października 2008 r. Choć w świetle dokumentacji złożonej do wniosku (oraz materiału zebranego w toku postępowania) organy podjęły prawidłowe rozstrzygnięcia, to jednak zachodzi konieczność powtórzenia postępowania w sprawie legalizacji wykonanych urządzeń wodnych. Wyszła bowiem na jaw istotna dla sprawy, nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji (a nie znana organowi). Jest nią fakt istnienia w obrocie decyzji Wójta Gminy G. z dnia 26 października 2006 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stawu rekreacyjnego na terenie działek nr ewid. [...] i [...] w miejscowości K . Powierzchnia lustra wody stawu projektowanego w tej decyzji ustalona została na maksymalnym poziomie do 2500 m2. Oznacza to, że w odniesieniu do tych samych działek ewidencyjnych (nr [...] i [...] wydano nie jedną, a dwie - niezależne i ostateczne - decyzje o warunkach zabudowy (obie zawierają poświadczenie prawomocności). Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego (oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego w P. T.) wynika, że organy nie miały wiedzy o istnieniu decyzji z dnia 26 października 2006 r. i nie brały jej pod uwagę załatwiając sprawę, której dotyczy skarga. Ustalenie, że w zakresie działek skarżących (nr ewid. [...] i [...]) dwukrotnie ustalono warunki zabudowy ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o legalizację wykonanych urządzeń wodnych. Należy mieć bowiem na względzie, że to właśnie niezgodność z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym (w tym z decyzją o warunkach zabudowy) zadecydowała o odmowie legalizacji urządzeń wodnych (zob. art. 64a ust. 2 Prawa wodnego). Mając na względzie powyższe, skoro w sprawie ujawniono nową, istotną dla sprawy okoliczność faktyczną nie znaną organowi podejmującemu decyzję - zachodziła podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.). Uprawniało to Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd zamieszcza w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania, jeżeli sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu przez organ administracji. Na tej podstawie Sąd wskazuje na konieczność przeprowadzenia wnikliwej analizy obu decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Wójta Gminy G. (decyzji z dnia 14 lipca 2006 oraz z dnia 26 października 2006 r.). Należy przede wszystkim określić rodzaj, jak i lokalizację (na działkach) inwestycji, których te decyzje dotyczą. Treść obu decyzji wydanych przez Wójta Gminy G., włącznie z załącznikiem graficznym, budzi bowiem poważne wątpliwości (czy dwukrotnie nie orzeczono o tej samej inwestycji, a w każdym razie - czy warunki zabudowy ustalone w decyzjach nie pozostają ze sobą w sprzeczności). Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że w załącznikach do decyzji o warunkach zabudowy nie sprecyzowano miejsca lokalizacji stawów (wydaje się, że w obu przypadkach jest to wyłącznie działka nr [...]); co więcej, w tym samym miejscu została oznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy. Jeżeli wskazane wyżej wątpliwości dotyczące treści i wzajemnych relacji decyzji o warunkach zabudowy z dnia 14 lipca 2006 r. oraz z dnia 26 października 2006 r. nie zostaną definitywnie z rozstrzygnięte (np. w drodze wystąpienia inwestora o wyjaśnienie - art. 113 § 2 K.p.a.), organ powinien rozważyć potrzebę zainicjowania postępowania w przedmiocie wzruszenia w trybie nadzwyczajnym drugiej z powołanych wyżej decyzji. Osobnego rozważenia wymaga zagadnienie konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy w zakresie przebudowy stopnia wodnego, wykonania jazu piętrzącego, a także wykonania rowów opaskowych. Organ powinien w szczególności wyjaśnić czy (a jeśli tak, to dlaczego) uznaje je za odrębne urządzenia (obiekty) z punktu widzenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), w szczególności przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (zob. art. 77 i 80 K.p.a.). W tej sprawie Wojewoda Łódzki podjął niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie Sądu, fakt pominięcia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 października 2006 r., który stanowi przesłankę wznowienia postępowania - w konkretnych okolicznościach tej sprawy nie może być postrzegany w kategoriach naruszenia przez organ art. 7 K.p.a. Jakkolwiek zasady wyrażone we wstępnych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego przerzucają ciężar postępowania dowodowego na organy (art. 7 K.p.a.) nakazując im czuwanie nad tym, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 K.p.a.), to jednak nie oznacza to, iż strona może pozostawać w postępowaniu bierna, w szczególności, jeżeli z przepisów wynika, że wykazanie określonej okoliczności obciąża właśnie ją. Zgodnie z art. 64a ust. 2 Prawa wodnego właściwy organ może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego wybudowanego bez pozwolenia wodnoprawnego - po "przedłożeniu przez właściciela tego urządzenia dokumentów, o których mowa w art. 131". Jednym z dokumentów wymienionych w art. 131 ust. 2 Prawa wodnego są właśnie decyzje o warunkach zabudowy. Mając na względzie tak sprecyzowane obowiązki właściciela dokonującego legalizacji urządzenia wodnoprawnego, nie sposób uznać, iżby organy miały w tym postępowaniu obowiązek poszukiwania innych decyzji o warunkach zabudowy, których właściciel - wbrew obowiązkowi określonemu w art. 64a ust. 2 w zw. z art. 131 ust. 2 i wbrew własnemu interesowi - nie dołączył do wniosku. Zdaniem Sądu niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a. Strony miały możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu, zostały też zawiadomione przez Starostę o przekazaniu odwołania. Organy nie miały również bezwzględnego obowiązku włączania skarżących do postępowania wyjaśniającego, tym bardziej, że ani we wniosku ani w odwołaniu nie wykazali oni inicjatywy w zakresie przedstawienia dodatkowych dowodów, wyjaśnień czy zarzutów. Zaskarżone decyzje nie naruszały również art. 107 § 1 K.p.a. albowiem - wbrew twierdzeniom E. G. i M. G. - zawierały one wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne (z powołaniem przepisów prawa) w odniesieniu do istotnych motywów rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe, Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku. E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie wyroku podpisała sędzia /-/ J.Szaniecka MK