II SA/Po 2103/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) Sędzia WSA Maciej Dybowski Asesor sądowy Lilianna Drewniak Żaba Protokolant : sekretarz sądowy Agnieszka Leśniarek po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2004r. sprawy ze skargi Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy o podziale osiedla i zmianę jego granic: o d d a l a s k a r g ę /-/ L. Drewniak - Żaba /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ M. Dybowski T.M. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda orzekł o nieważności Uchwały Nr [...]. Rady Miasta P. z [...] w sprawie podziału Osiedla [...] i zmiany jego granic oraz utworzenia w związku z podziałem jednostki pomocniczej, Osiedla [...] Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 5 ustawy z 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 1432, poz. 1591 ze zm. ) art. 37 ust. 5 Statutu Miasta P. przyjętego uchwałą nr [...] z [...] ( Dz. Urz. Woj. Wlkp z 2003r. nr 54, poz. 1014 ) oraz § 7 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z [...] w sprawie trybu tworzenia, znoszenia, łączenia, podziału i zmiany organu jednostek pomocniczych miasta P. – osiedli, § 11 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z [...] w sprawie trybu przeprowadzenia plebiscytu dotyczącego podziału osiedli, § 72 ust. 1 Ordynacji Wyborczej do Rad Osiedli Miasta P., wprowadzonej uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z [...] ze zmianami wprowadzonymi uchwałami Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] i nr [...] z [...]. W § 2 kwestionowanej w rozstrzygnięciu nadzorczym uchwały Rada Miasta P. odwołała się do swej uchwały z [...] nr [...] w sprawie powołania Osiedla [...] i nadała jej nowe brzmienie określając obszar tego Osiedla. W § 3 powyższej uchwały Rada Miasta P. postanowiła o utworzeniu Osiedla [...] i określiła jego obszar oraz nadała mu statut. W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta P. wyjaśniła, że mieszkańcy części terenu Osiedla [...] wystąpili o utworzenie na części jego obszaru odrębnej jednostki pomocniczej – Osiedle [...] . Pod wnioskiem złożyło podpisy ponad 50% mieszkańców. Rada Osiedla [...] negatywnie wypowiedziała się w sprawie proponowanego podziału. W związku z powyższym, kierując się uregulowaniami zawartymi w uchwale Rady Miasta P. dotyczącej trybu przeprowadzenia plebiscytu wśród mieszkańców terenu, który w wyniku podziału miałby stanowić odrębną jednostkę pomocniczą, przeprowadzono plebiscyt. W plebiscycie tym wzięło udział 41 % osób uprawnionych, z czego 90% odpowiedziało się za podziałem Osiedla. Wynik ważnie przeprowadzonego plebiscytu, w ocenie Rady Miasta P. stanowił dla niej podstawę do podjęcia uchwały w sprawie podziału i utworzenia odrębnej jednostki pomocniczej Osiedla [...] i zmiany granic Osiedla [...] Dokonując oceny zgodności z prawem powyższej uchwały Wojewoda podniósł, że ustawa o samorządzie gminy stanowi, iż gmina może tworzyć jednostki pomocnicze. Z art. 5 ust. 3 wynika, że zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Niezgodnie z prawem jest zdaniem organu nadzoru, regulowanie powyższych zagadnień w odrębnej uchwale rady. Rada Miasta P. nie określiła w statucie zasad tworzenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej. Brak określenia w statucie tych zasad uniemożliwia zdaniem Wojewody, podział i tworzenie jednostek pomocniczych. Uzasadnia to, w ocenie tego organu, stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta P. Nr [...]. Ze skargą na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto P., wnosząc o jego uchylenie z powodu niezgodności z prawem. Odnosząc się do zarzutów zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym skarżąca podniosła, że wbrew tym zarzutom art. 37 Statutu Miasta zawiera podstawowe zasady dotyczące okoliczności tworzenia osiedla, wymaganego quorum i inicjatora. Z art. 5 ustawy, zdaniem rady nie wynika zakaz utworzenia czy podziału osiedla, jeśli statut nie zawiera bardziej szczegółowych rozwiązań, a nawet jeśli nie zawiera zasad wcale. Rada stwierdziła nadto, że szczegółowe rozwiązanie składają się na tryb tworzenia, znoszenia, łączenie, podziału i zmiany granic jednostek pomocniczych. Zarówno tryb i zasady są pojęciami występującymi w dalszej treści ustawy o samorządzie gminnym – albo łącznie ( zasady i tryb ) albo pojedynczo ( zasady ). Zdaniem Rady Miasta P. " Jeżeli ustawodawca uważa, że w statucie gminy winny być określone zasady, to oznacza, że tylko zasady winny widnieć w statucie. Natomiast co do trybu postępowania ustawodawca pozostawił inicjatywę radzie miasta będącej twórcą osiedli z mocy ustawy. Taka interpretacja art. 5 wynika z brzmienia samego art. 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jest bezpodstawny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Stwierdził, że zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym powinien określać statut gminy. Nie można zaś uznać, że Statut Miasta P. zawiera te podstawowe zasady. Mowa w nim bowiem tylko o inicjatywnie mieszkańców przy tworzeniu osiedla oraz o fakcie, że obszar osiedla winien być spójny pod względem terytorialnym i funkcjonalnym oraz w miarę możliwości historyczny. W art. 37 ust. 5 i 6 Statut ten stanowi, że decyzje w sprawach łączenia, zmiany granic lub podziału osiedli podejmuje rada na wniosek mieszkańców albo organów uchwałodawczych osiedli, których decyzje te dotyczą a w uzasadnionych przypadkach decyzje takie może podjąć rada z własnej inicjatywy. Powyższe, w ocenie Wojewody, zdawkowe podejście do problemu uregulowania zasad nie pozwala na przyjęcie, że statut je zawiera. Wobec zaś kategorycznego brzmienia art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, nie określenie w Statucie Miasta P. zasad tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki prawnej, brak podziałów do podjęcia przez Radę Miasta P. zakwestionowanej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z powołanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przepisem art. 5 ustawy z 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z 2001r. ) ; 1. Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne ........, 2. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. 3. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. W dacie podejmowania uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym obowiązywał Statut Miasta P. przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z [...]. W art. 37 stanowił on, że: 1. Na terenie Miasta, z inicjatywy mieszkańców, Rada tworzy osiedla. 2. Inicjatywa ta winna uzyskać poparcie przynajmniej 10% mieszkańców osiedla posiadających czynne prawo wyborcze do organów osiedli. 3. Osiedle jest wspólnotą samorządową osób zamieszkałych na jego terenie. 4. Obszar osiedla winien być spójny pod względem terytorialnym i funkcjonalnym – w miarę możliwości – historycznym. 5. Decyzje w sprawach łączenia, zmiany granic lub podziału osiedli podejmuje Rada na wniosek mieszkańców albo organów uchwałodawczych osiedli, których te decyzje dotyczą. 6. W uzasadnionych przypadkach decyzje, o których mowa w ust. 5, Rada podejmuje z własnej inicjatywy, po zasięgnięciu opinii organów uchwałodawczych osiedli, których te decyzje dotyczą. Uchwalony pkt. 7 cyt. art. w brzmieniu " Tryb postępowania w sprawach tworzenia, łączenia, podziału, zmiany granic i znoszenia osiedli, Rada określa odrębna uchwałą , objęty został rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z [...] Nr [...] orzekającym o jego nieważności i skreślony. Z porównania zakresu regulacji objętej przytoczonymi przepisami ( wskazanymi jako podstawowe przepisy uchwały Rady Miasta P. z [...]. Nr [...]) ) wynika, że postanowienia art. 37 .Statutu Miasta P. są powtórzeniem art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Trafnie zatem Wojewoda podniósł, że Rada Miasta P. nie określiła w Statucie Miasta P. zasad tworzenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych. Powołane w skardze argumenty, że Statut ten określa takie zasady jak " okoliczności tworzenia osiedli" i "wymagane quorum inicjatywy utworzenia osiedla" nie podważają powyższego stanowiska. Określenie zasad tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej wymaga kompleksowego ustalenia porządku postępowania którego końcowym etapem jest podjęcie uchwały. Określenie "quorum inicjatywy utworzenia osiedla" może stanowić jedną z takich zasad ale nie wyczerpuje metody postępowania w tym przedmiocie. Nie wypełniają obowiązku określenia omawianych "zasad" również wymogi zawarte w cyt. art. 37 ust. 3 i 4 Statutu nazwane w skardze " okolicznościami tworzenia osiedla" Skoro zatem Statut Miasta P. nie określa zasad tworzenia, podziału oraz znoszenie jednostki pomocniczej, a wymóg określenia takich zasad wynika z cyt. art. 5 ust. 3 ustawy z 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym uzasadnione jest stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu o braku możliwości podziału i tworzenie jednostek pomocniczych. Wadliwości Statutu Miasta P. w tym zakresie nie wypełnia też uchwała Rady Miasta P. z 16 września 1997r. w sprawie trybu tworzenia, łączenia, podziału i zmiany granic jednostek pomocniczych, co trafnie również podniósł Wojewoda w zaskarżonym akcie. Skoro zaś z powyższego wynika, że zarzuty skargi nie mogły prowadzić do jej uwzględnienia, skarga podlegała oddaleniu z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 03 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ). /-/ L. Drewniak - Żaba /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ M. Dybowski T.M.