II SA/Po 2106/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak ( spr ) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia WSA Maciej Dybowski Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie prawa jazdy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...], w części dotyczącej odmowy wydania wtórnika prawa jazdy kategorii B, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. A. kwotę 265 ( dwieście sześćdziesiąt pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu w zakresie wydania prawa jazdy kategorii A. /-/ M.Dybowski /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski JF Wnioskiem z dnia [...] r. skarżący A. A. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie wtórnika dokumentu – prawa jazdy kategorii [...] Nr [...] seria[...], wydanego dnia [...] r. przez Urząd Miasta i Gminy [...], w związku z utratą tego dokumentu, w wyniku kradzieży. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 90 ust.1 pkt 4 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 515 ze zm.) w zw. z §2 i §5 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 150 poz. 1680) orzekł o wydaniu wnioskodawcy prawa jazdy kategorii A (pkt 1 decyzji) oraz odmówił wydania wtórnika dokumentu w zakresie kategorii B (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w trakcie rozpatrywania wniosku dokonano weryfikacji materiałów dowodowych z akt ewidencyjnych kierowcy, na podstawie których stwierdzono, iż wnioskodawca uzyskał wymagane kwalifikacje w zakresie kategorii A, kończąc właściwe kursy oraz zdając egzaminy państwowe, natomiast w zakresie kategorii B prawo jazdy zostało mu niesłusznie wydane, bowiem w tym zakresie nie zdał egzaminu praktycznego. Organ wyjaśnił, iż w dokumentacji kierowcy znajduje się protokół nr [...] z przeprowadzono w dniu [...] r. egzaminu, z treści którego wynika, że nie zaliczył egzaminu praktycznego na kategorię B. Składając odwołanie od powyższej decyzji A. A. wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej odmowy wydania prawa jazdy kat. B, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 98 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez oparcie decyzji na niewłaściwej podstawie prawnej, jak również naruszenie postanowień art. 145 i następne ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie warunków wznowienia postępowania o wydanie prawa jazdy, a w szczególności art. 146 tej ustawy poprzez dopuszczenie możliwości wznowienia postępowania po upływie 10 lat od wydania tego dokumentu. W uzasadnieniu odwołania strona wyjaśniła, że zaskarżona decyzja została oparta na art. 90 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który stanowi o warunkach otrzymania prawa jazdy, a takie postępowanie było już prowadzone przed Urzędem Miejskim w Ujściu w [...] r., stąd jedyną możliwością weryfikacji wydanej wówczas decyzji jest wznowienie postępowania w sprawie wydania prawa jazdy, co w myśl art. 146 k.p.a. jest ograniczone czasowo. Wskazując, że po upływie 10 lat od wydania takiej decyzji nie jest możliwe wznowienie postępowania strona dodatkowo podniosła, iż nigdy nie został poinformowany o nie zaliczeniu egzaminu na prawo jazdy kat. B, przez lata był przeświadczony, iż ma wymagane uprawnienia do kierowania samochodami osobowymi, przez 19 lat był uczestnikiem ruchu drogowego i posiadane kwalifikacje znacznie przewyższają kwalifikacje innych kierowców. Zdaniem strony zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, a pozbawiając prawa prowadzenia pojazdu naraża go na straty i uzasadnia wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, jako podstawę merytoryczną rozstrzygnięcia przyjmując przepisy art. 90 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 515 ze zm.) oraz §7 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 150 poz. 1680). W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium podzieliło argumentację przyjętą przez organ I instancji, tak w zakresie braku uprawnień strony do posiadania prawa jazdy kat. B, jak i prawa weryfikowania dokumentacji ewidencyjnej kierowcy w postępowaniu o wymianę prawa jazdy. Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z §7 ust. 3 powołanego rozporządzenia w przypadku ubiegania się o wtórnik prawa jazdy, gdy zostało ono wydane przed 1 lipca 1999 r. i nie było wymienione zgodnie z art. 150 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stosuje się dodatkowo zasady określone w przepisach dotyczących wymiany praw jazdy. Tym samym organ zobowiązany jest m.in. do przeprowadzenia weryfikacji dokumentów kierowcy, obejmujących sprawdzenie poprawności ich wypełnienia, kompletności oraz spełnienia przesłanek do wydania prawa jazdy oraz zgodności danych z danymi ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców. W sytuacji, gdy weryfikacja dokumentacji akt kierowcy jest negatywna, zgodnie z §7 ust. 1 pkt 4 w zw. z §7 ust. 3 powołanego rozporządzenia wydana zostaje decyzja o odmowie wydania wtórnika dotychczas posiadanego dokumentu. Powołując przepis art. 90 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym Kolegium wyjaśniło, iż strona nie nabyła wymaganych przepisami uprawnień w zakresie kategorii B. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 i następnych k.p.a. Kolegium wyjaśniło, iż w sprawie nie miało miejsca wznowienie postępowania w sprawie wydania prawa jazdy, a jedynie procedura wymiany tego dokumentu, natomiast odmowa wydania wtórnika posiadanego dotychczas przez stronę prawa jazdy nastąpiła w oparciu o przepis z §7 ust. 1 pkt 4 w zw. z §7 ust. 3 powołanego rozporządzenia. W skardze na to rozstrzygnięcie A. A. wniósł o jego uchylenie w zakresie odmowy wydania wtórnika dokumentu prawa jazdy kat. B. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wyjaśnił, iż przepisy powołane przez organy rozstrzygające w sprawie nie upoważniają w żaden sposób do weryfikacji decyzji o wydaniu prawa jazdy, a przedstawione w decyzjach ich uzasadnienie prawne jest wynikiem nadinterpretacji obowiązującego prawa i w konsekwencji narusza przepis art. 146 k.p.a poprzez wznowienie postępowania w sprawie wydania prawa jazdy z pominięciem zastosowania właściwego trybu, na postawie aktu niższej rangi, jakim jest powołane w sprawie rozporządzenie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, tak w zakresie posiadanego uprawnienia do weryfikowania dokumentacji kierowcy, jak i odmowy wydania wtórnika posiadanego dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, a w sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...]. Przedmiotem zaskarżenia jest odmowa wydania wtórnika prawa jazdy w zakresie kategorii B, w związku z utratą przez stronę dotychczas posiadanego dokumentu – prawa jazdy kat. AB, które otrzymał w 1984 r. Wydanie skarżącemu w 1984 r. prawa jazdy nastąpiło decyzją administracyjną i jej zmiana wymaga specjalnego trybu przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego dla wzruszenia decyzji ostatecznych. W niniejszej sprawie organ nie zastosował żadnego ze wskazanych w tej ustawie trybów, a jej weryfikacji dokonał w oparciu o przepisy aktu niższej rangi – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 150 poz. 1680). Zważyć należy, iż czynność wydania wtórnika praw jazdy ma charakter czynności materialno-technicznej, stąd do czasu wzruszenia decyzji w sprawie wydania prawa jazdy, nie jest możliwa odmowa wydania jego wtórnika. W świetle powyższego uznać należy, że w części odmawiającej wydania wtórnika prawa jazdy kategorii B zaskarżone decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej, z zastosowaniem niewłaściwego trybu. Jako podstawę prawną zaskarżonych decyzji przyjęto przepis art. 90 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2003 Nr 58 poz. 515), zgodnie z którym prawo jazdy otrzymuje osoba, która zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy wymagany dla danej kategorii. Już z samego brzmienia tego przepisu wynika, że ma on zastosowanie w postępowaniu o wydanie prawa jazdy, tymczasem niniejsza sprawa jest prowadzona w związku z wnioskiem strony o wydanie wtórnika tego dokumentu, co reguluje przepis art. 98 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym osoba, posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie prawa jazdy, a starosta, na wniosek osoby uprawnionej, wydaje za opłatą wtórnik dokumentu pod warunkiem złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, oświadczenia o utracie dokumentu. Przepisu tego organy obu instancji w sprawie nie zastosowały, czym przepis ten naruszyły. Jako podstawę prawną decyzji powołano również przepisy §7 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 wyżej powołanego rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Rozporządzenie to, zgodnie z delegacją zawartą w art. 100 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wydane zostało w celu zabezpieczenia praw jazdy przed podrobieniem, przerobieniem lub kradzieżą i reguluje szczegółowe czynności organów w sprawach związanych z wydawaniem dokumentów, cofaniem i przywracaniem uprawnień do kierowania, z wydawaniem świadectw kwalifikacji oraz wzory dokumentów stosowanych w tych sprawach. W ocenie Sądu zakres tej delegacji nie upoważnia organów stosujących ten akt do weryfikowania, w ramach postępowania wszczętego na skutek złożonego wniosku o wydanie wtórnika dotychczasowego dokumentu, uprawnień osoby, która legitymuje się ważnym dokumentem. Prawo jazdy jest bowiem potwierdzeniem zdobycia umiejętności prowadzenia i kierowania pojazdami oraz zdania egzaminu państwowego, stąd skuteczne wzruszenie dotychczasowego prawa strony w tym zakresie możliwe jest w trybie art. 140 ustawy Prawo o ruchu drogowym (cofnięcie prawa jazdy) w zw. z jej art. 114 (zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem), lub poprzez uruchomienie wyżej wspomnianych kodeksowych trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznych. Należy przy tym wskazać, iż nie można w rozporządzeniu wykonawczym rozszerzać materii przekazanej do uregulowania przez ustawę, a w przypadku, gdy organ stosujący prawo swoje rozstrzygnięcie oparł na takiej regulacji, odmówić jej zastosowania w sprawie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanym przypadku, gdy z pominięciem wskazanych trybów i z powołaniem przepisów aktu wykonawczego, odmówiono skarżącemu wydania wtórnika dotychczas posiadanego dokumentu. W ocenie Sądu w ramach postępowania o wydanie wtórnika prawa jazdy zastosowanie mają wyłącznie te przepisy rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, które nie dotyczą weryfikacji posiadanych przez kierowcę uprawnień. Jeżeli natomiast organ prowadzący postępowanie stwierdzi, iż zachodzą rozbieżności pomiędzy posiadanym prawem jazdy, a dokumentacją znajdującą się w ewidencji kierowcy, może wezwać stronę do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, co może skutkować wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień, względnie może zastosować przewidziany w k.p.a. tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji ostatecznej, z uwzględnieniem terminów dopuszczających wszczęcie takiego postępowania. Zważyć również należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium powołało przepis §7 ust. 3 wyżej cytowanego rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, zgodnie z którym w przypadkach określonych w §5 ust. 1 pkt 2 - 3, gdy prawo jazdy lub pozwolenie zostało wydane przed dniem 1 lipca 1999 r. i nie było wymienione zgodnie z art. 150 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nowy dokument wydaje się, stosując dodatkowo zasady określone w przepisach w sprawie wymiany praw jazdy. Przepis ten odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 69 poz. 640). Zgodnie z art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w ustawie zasadniczej w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Konstytucja zabrania jednak konstrukcji tzw. "upoważnień kaskadowych" do wydania aktu wykonawczego, zaś samym upoważnieniom ustawowym stawia wysokie wymagania co do precyzji, z jaką winny określać cechy aktu wykonawczego. Nie można zatem w rozporządzeniu wykonawczym rozszerzać materii przekazanej do uregulowania przez ustawę poprzez odsyłanie do kolejnych aktów wykonawczych ( wyrok NSA z 15 I 2002 r.- II SA 2348/00). Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 2 i art. 135 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] z dnia [...] r. Nr [...], w części dotyczącej odmowy wydania wtórnika prawa jazdy kategorii B. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z §14 ust. 2 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.). Przepis art. 152 tej ustawy zastosowano w stosunku do rozstrzygnięcia dotyczącego wydania stronie prawa jazdy kat. A. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego organ I instancji, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, wyda skarżącemu wtórnik prawa jazdy w zakresie kategorii B. /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ P. Miładowski jf