II SA/Po 211/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] 16 stycznia 2018 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do Informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że pismem z dnia [...] października 2017 r. D. C. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) "podania stanu magazynu Zakładu Karnego w K. sprzęt kwaterunkowy, elementy wyposażenia cel, oraz elementy wyposażenia kącików sanitarnych w postaci: łóżka, krzesła, stoły, szafki na artykuły żywnościowe, półki na telewizor, wieszaki na ubrania, gniazdka elektryczne, lampy oświetleniowe oraz żarówki do ich użytkowania - tzw. Jarzeniówki; okna, muszle klozetowe, zlewy szafki na przybory toaletowe, półki na przybory toaletowe, lustra, drzwi do kącików sanitarnych, zamki do drzwi oraz klamki, a także żarówki, które są używane na kącikach sanitarnych", 2) "podanie dostawców i producentów każdego z w/w elementów wyposażenia cele oraz kącików sanitarnych, oraz adresy i dane kontaktowe", 3) "podać daty trzech ostatnich zakupów wskazanych elementów wyposażenia cel oraz kącików sanitarnych, a także kopie faktur lub inne dowody zakupu". W odpowiedzi pismem z dnia [...] października 2017r. Dyrektor Zakładu Karnego w K., z uwagi na uznanie informacji za przetworzoną, wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie organ wskazał powody, dla których żądaną informację uznał za informację przetworzoną i pouczył o konsekwencjach nie wykazania istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego dla uzyskania informacji publicznej. Następnie w dniu [...] listopada 2017 r. Dyrektor Zakładu Karnego w K. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania stanów magazynowych sprzętu kwaterunkowego stanowiącego elementy wyposażenia cel i kącików sanitarnych w postaci: łóżek, krzeseł, stołów, szafek na artykuły żywnościowe, półek na telewizor, wieszaków na ubrania, gniazdek elektrycznych, lamp oświetleniowych oraz żarówek do ich użytkowania, okien, muszli klozetowych, zlewów, szafek i półek na przybory toaletowe, luster, drzwi do kącików sanitarnych, zamków do drzwi, klamek, a także żarówek, które są używane w kącikach sanitarnych, wskazania dostawców i producentów każdego z w/w elementów wyposażeni, podania dat trzech ostatnich zamówień poszczególnych elementów wyposażenia, wskazania nazw dostawców i producentów w/w elementów i udostępnienia kopii faktur lub innych dowodów zakupu, wskazując, że wnioskodawca nie złożył wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. W ocenie Dyrektora Zakładu Karnego udzielenie informacji we wnioskowanej formie wymaga wytworzenia jakościowo nowej informacji tj. przetworzenie pewnej sumy informacji prostych, które znajdują się w posiadaniu Zakładu Karnego w K., dokonania analizy posiadanych informacji, sporządzenia zestawień, statystyk itp. Ponieważ wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji pomimo wezwania, nie było podstaw do jej udostępnienia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. C. wskazując, że odpowiedź na pismo wzywające go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej złożył w dniu [...] listopada 2017 r. Ponadto wskazał, że jego zdaniem, zaskarżona decyzja wydana została na podstawie błędnych ustaleń, ponieważ jego zdaniem informacje, o których udostępnienie zwracał się do Dyrektora Zakładu Karnego w K. nie stanowią informacji przetworzonej i wniósł o ich udostępnienie w "formie prostej bez ich przetwarzania przez Dyrektora Zakładu Karnego w K.". Rozpoznając wniesione odwołanie Dyrektor Służby Więziennej uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ II instancji podzielił stanowisko Dyrektora, że zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Z taką sytuacją zaś mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Oznacza to, że ocena charakteru żądanej informacji dokonana przez organ I instancji jest zatem prawidłowa i zgodna z prawem. Wobec ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ I instancji słusznie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania. Do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w P. wpłynęło pismo wnioskodawcy zatytułowane jako "odpowiedź na wezwanie z dnia [...] października 2017 r. o sygn.. [...], do wykazania, iż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego", które skierowane zostało do Dyrektora Zakładu Karnego w K. za pośrednictwem Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej. Jakkolwiek pismo powyższe zostało w nieprawidłowy sposób przesłane do organu, który nie był właściwy do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ II instancji rozważył w postępowaniu odwoławczym argumentację wnioskodawcy zawartą w tymże piśmie i dokonał również jej oceny. W powyższym zakresie organ odwoławczy uznał, że argumentacja wnioskodawcy ograniczyła się do lakonicznej polemiki ze stanowiskiem Dyrektora Zakładu Karnego w K. odnośnie kwalifikacji żądanej informacji. Wnioskodawca nie wykazał jednak istnienia szczególnego interesu publicznego dla uzyskania informacji publicznej. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. C.. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Służby Więziennej podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu [...] grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty podniesione w skardze, wyjaśniając, że skarżący ma prawo do żądania informacji, natomiast pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji podnosząc dodatkowo, że skarżący składa dziennie kilka, niezwykle szczegółowych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które częściowo znajdują się w zakładzie, a częściowo w archiwum. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem oceny Sądu w tak określonym zakresie jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, którą organ utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] listopada 2017r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wymienione decyzje wydane zostały po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia skierowanego do Dyrektora Zakładu Karnego w K., o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) "podania stanu magazynu Zakładu Karnego w K. sprzęt kwaterunkowy, elementy wyposażenia cel, oraz elementy wyposażenia kącików sanitarnych w postaci: łóżka, krzesła, stoły, szafki na artykuły żywnościowe, półki na telewizor, wieszaki na ubrania, gniazdka elektryczne, lampy oświetleniowe oraz żarówki do ich użytkowania - tzw. Jarzeniówki; okna, muszle klozetowe, zlewy szafki na przybory toaletowe, półki na przybory toaletowe, lustra, drzwi do kącików sanitarnych, zamki do drzwi oraz klamki, a także żarówki, które są używane na kącikach sanitarnych", 2) "podanie dostawców i producentów każdego z w/w elementów wyposażenia cele oraz kącików sanitarnych, oraz adresy i dane kontaktowe", 3) "podać daty trzech ostatnich zakupów wskazanych elementów wyposażenia cel oraz kącików sanitarnych, a także kopie faktur lub inne dowody zakupu". Podstawę materialnoprawną kwestionowanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powołanym w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną (jak przyjął organ), czy też jest informacją prostą (jak uważa strona skarżąca). W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się rozstrzygnięcie drugiej kwestii, a mianowicie, czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W pierwszej kolejności zauważyć jednakże należy, że organ odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji w formie decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawidłowo uznał, że jest podmiotem obowiązanym do realizacji wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Dyrektor Zakładu Karnego, do którego wpłynął wniosek skarżącego, jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej, zgodnie bowiem z odrębnymi przepisami, w ramach powierzonych mu zadań reprezentuje Skarb Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Spełniony został zatem w niniejszej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei przedmiot wniosku w analizowanej sprawie obejmował informacje mające walor informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dotyczy dokumentów bezpośrednio związanych z wydatkowaniem środków publicznych oraz związanych z realizacją zadań o charakterze publicznym danego podmiotu. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych - niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów. Wskazać nadto należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Dodać również należy, że stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem wobec treści wniosku skarżącego uznać należy, że zawierał on wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jego załatwienia. Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13). Wielokrotnie wyjaśniano w wyrokach sądów, że przetworzenie informacji to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych, a także zgromadzenia informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ich ilość konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przy tym podkreśla się, że wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015r., I OSK 863/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). Podkreśla się też, że jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1612/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 202/12). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w ocenie Sądu pytania skarżącego – dotyczące "podania stanu magazynu Zakładu Karnego w K. sprzęt kwaterunkowy, elementy wyposażenia cel, oraz elementy wyposażenia kącików sanitarnych w postaci: łóżka, krzesła, stoły, szafki na artykuły żywnościowe, półki na telewizor, wieszaki na ubrania, gniazdka elektryczne, lampy oświetleniowe oraz żarówki do ich użytkowania - tzw. Jarzeniówki; okna, muszle klozetowe, zlewy szafki na przybory toaletowe, półki na przybory toaletowe, lustra, drzwi do kącików sanitarnych, zamki do drzwi oraz klamki, a także żarówki, które są używane na kącikach sanitarnych", "podania dostawców i producentów każdego z w/w elementów wyposażenia cele oraz kącików sanitarnych, oraz adresy i dane kontaktowe" oraz "podanie daty trzech ostatnich zakupów wskazanych elementów wyposażenia cel oraz kącików sanitarnych, a także kopie faktur lub inne dowody zakupu" stanowiły niewątpliwie informację przetworzoną. Są to bowiem informacje publiczna opracowane przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, a więc jest to informacja, która musiałaby zostać przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. W tym zakresie, wobec nie sprecyzowania przez skarżącego interesu publicznego zasadnie organy odmówiły udostępnienia wnioskowanej informacji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej został prawidłowo rozpatrzony. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.