II SA/Po 212/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie skierowania do mieszkania chronionego oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r., [...] o odmowie skierowania odwołującego się do mieszkania chronionego. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem A. L. z dnia [...] lipca 2019 r. o umieszczenie go w mieszkaniu chronionym. Swoje wystąpienie motywował tym, że pogorszył się jego stan zdrowia, a pobyt w mieszkaniu chronionym umożliwi mu łatwiejsze dotarcie do lekarza, niż ze schroniska w [...]. Dodał, że ma świadomość, iż będzie musiał zapewnić sobie posiłek we własnym zakresie. Następnie przeprowadzono wywiad środowiskowy w celu ustalenia sytuacji osobistej A. L.. Z kwestionariusza wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji wynika, że wnioskodawca ma 57 lat i zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...] został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. A. L. jest osobą bezdomną i na mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] przebywa w schronisku dla bezdomnych mężczyzn [...] w [...], który zgodnie z zakresem ustalonym w decyzji zapewnia zainteresowanemu możliwość całodobowego przebywania, miejsca do spania, możliwość spożycia 3 posiłków dziennie i działań ukierunkowanych na wzmacnianie aktywności społecznej, wyjścia z bezdomności i uzyskania samodzielności życiowej. A. L. ma przyznaną pomoc w formie zasiłku stałego w kwocie [...]zł miesięcznie oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...]zł. Łączny dochód wynosi [...] zł. Ustalono, że A. L., mimo poruszania się na wózku inwalidzkim, jest zdolny do samoobsługi. Wymaga schronienia i zarządzania czasem wolnym i zarządzania finansami. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., [...] Prezydent, działając z powołaniem na art. 17, art. 53 ust. 1, 2, 3, 5-7, 9 i 10, art. 97 ust. 1 i 5 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 z późn. zm., dalej "u.p.s."), postanowił odmówić A. L. skierowania do mieszkania chronionego. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że udzielona wnioskodawcy pomoc w formie umieszczenia w ośrodku wsparcia, którym jest schronisko dla osób bezdomnych, jest adekwatna do sytuacji życiowej zainteresowanego. Prezydent uwypuklił, że zapewnienie schronienia w myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 u.p.s. jest zadaniem obowiązkowym gminy. Natomiast umieszczenie w mieszkaniu chronionym, czego domaga się A. L., jest pomocą fakultatywną. Stanowi o tym art. 53 ust. 1 u.p.s. Organ wskazał w tym kontekście, że [...] dysponuje nieliczną liczbą miejsc w mieszkaniach chronionych, a rotacja osób tam przebywających jest bardzo rzadka. W chwili obecnej jest tylko jedno wolne miejsce dla kobiety w pokoju dwuosobowym. Od decyzji odwołał się A. L.. Wniósł o skierowanie do mieszkania chronionego w [...] lub wpisanie na listę rezerwową. Podkreślił, że jego stan zdrowia nie pozwala na przebywanie w schronisku w [...]. Przebywając w mieszkaniu chronionym miałby lepszy dostęp do opieki lekarzy. Miałby także blisko do dzieci, z którymi aktualnie układają mu się relacje. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a."), utrzymało rozstrzygniecie Prezydenta w mocy. Wyjaśniło, że podstawą decyzji dotyczącej przyznania mieszkania chronionego jest art. 53 ust. 1 u.p.s. Wedle tego przepisu osobie pełnoletniej, która ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebuje wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, ale nie wymaga usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, może być przyznane wsparcie w mieszkaniu chronionym. Mieszkanie chronione jest formą pomocy społecznej przygotowującą pod opieką specjalistów osoby tam przebywające do prowadzenia samodzielnego życia lub wspomagającą te osoby w codziennym funkcjonowaniu (art. 53 ust. 2 u.p.s.). Kolegium opisało sytuację osobistą i zdrowotną A. L.. Zaznaczyło, że jest on osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, porusza się na wózku inwalidzkim, a także przy pomocy kul łokciowych, jest osobą zdolną do samoobsługi, nie wymaga pomocy przy myciu, ubieraniu się, przy pomocy kul łokciowych pokonuje bariery architektoniczne, na przykład schody. Sprawnie porusza się na wózku inwalidzkim. Jest rozwiedziony, ma czworo dorosłych dzieci, z którymi kontakty są nieregularne i nie może liczyć na ich pomoc finansową. A. L. ma przyznaną pomoc w formie zasiłku stałego w kwocie [...]zł miesięcznie oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...]zł, co łącznie stanowi kwotę [...]zł. Kolegium uwzględniło w toku orzekania, że aktualnie A. L. przebywa w schronisku dla bezdomnych mężczyzn [...] w [...], który zapewnia możliwość całodobowego przebywania, miejsca do spania, możliwość spożycia 3 posiłków dziennie i działań ukierunkowanych na wzmacnianie aktywności społecznej, wyjścia z bezdomności i uzyskania samodzielności życiowej. Organ odwoławczy – przedstawiwszy powyższy stan rzeczy – przyznał, że niewątpliwie udzielenie A. L. pomocy mogłoby przyczynić się do pewnej stabilizacji życiowej po jego stronie i stworzyć szansę powrotu do samodzielnego życia. Kolegium nie zanegowało, że skarżący pozostaje w trudnej sytuacji życiowej, jest osobą bezdomną. Przenosząc przedstawione refleksje na grunt prawny organ odwoławczy zaznaczył jednak, że zarazem dostrzegać trzeba, iż [...] wypełniło swoje obowiązkowe zadanie, wynikające z u.p.s., zapewniając A. L. pobyt w [...] w [...] Kolegium zauważyło, że jedną z zasad, którą kieruje się pomoc społeczna jest zasada subsydiarności, zgodnie z którą państwo może jedynie wspierać, a nie ma wyręczać obywateli w zaspokajaniu ich potrzeb życiowych. Według art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 u.p.s.). Kolegium dodało wreszcie, że odwołujący się z ewentualnym wnioskiem o przyznanie świadczenia w postaci mieszkania chronionego będzie mógł wystąpić ponownie (w domyśle: w przypadku zmiany uwarunkowań mających wpływ na zasadność rozstrzygnięcia w tym zakresie – uw. Sądu). W skardze A. L. przedstawił dotychczasowe argumenty. Podkreślił, że posiada bardzo niewielkie środki na egzystencję. Ze względu na stan zdrowia (choruje przewlekle) powinien korzystać z pomocy lekarskiej, co jest utrudnione w przypadku pobytu w schronisku w [...]. Skarżący dodał, że w [...], gdzie znajduje się mieszkanie chronione, przebywa także jego rodzina, z którą chciałby mieć kontakt. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. skargę uzupełnił ustanowiony z urzędu pełnomocnik A. L.. Zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 53 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 12 u.p.s. przez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że nie jest obowiązkiem pomocy społecznej zapewnienie miejsc w mieszkaniach chronionych oraz, że brak miejsc jest podstawą do odmowy umieszczenia zainteresowanego w takim mieszkaniu. Pełnomocnik wskazał także na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebranie całego materiału dowodowego oraz w konsekwencji tego przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do przyznania mieszkania chronionego. W motywach pisma pełnomocnik wywodził, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 12 u.p.s. prowadzenie i zapewnienie miejsc w mieszkaniach chronionych należy do zadań własnych gminy. Przyznanie mieszkania chronionego jest określone także jako świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej (art. 35 pkt 2 lit. n u.p.s.). Bezpośrednie przesłanki przyznania mieszkania chronionego wyrażone zostały natomiast w art. 53 u.p.s. Pełnomocnik wywodził, że z całokształtu przytoczonych regulacji wcale nie wynika – jak twierdzi organ – że sporne świadczenie jest wyłącznie fakultatywne. Zapewnienie miejsc w mieszkaniach chronionych jest zadaniem obowiązkowym gminy, a co za tym idzie brak mieszkań nie może być podstawą decyzji odmownej w stosunku do osoby ubiegającej się o nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest to, czy zachodziły podstawy do odmowy przyznania A. L. wsparcia w mieszkaniu chronionym, co należało oceniać w kontekście już udzielonej skarżącemu pomocy oraz w kontekście także deficytu miejsc w zasobie mieszkaniowym Miasta [...] na takie cele. Jak zostało to już w sprawie odnotowane, zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.s., osobie pełnoletniej, która ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebuje wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, ale nie wymaga usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki (w szczególności osobie z zaburzeniami psychicznymi, osobie opuszczającej pieczę zastępczą w rozumieniu przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, zakład dla nieletnich, a także cudzoziemcowi, który uzyskał w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach), może być przyznane wsparcie w mieszkaniu chronionym. W ocenie Sądu nie jest tak, że przyznanie mieszkania chronionego traktować należy jako bezwarunkowy obowiązek instytucji pomocy społecznej w stosunku do każdej osoby mającej taką, nawet usprawiedliwioną, potrzebę. W zakresie rozważanej tematyki należy rozgraniczyć: - zagadnienia związane z zadaniami własnymi gminy w obszarze pomocy społecznej i - zagadnienia związane z oceną materialnych przesłanek udzielenia świadczenia względem konkretnej osoby, w konkretnej sytuacji osobistej. Sąd zgadza się z pełnomocnikiem A. L., że zapewnienie określonych zasobów niezbędnych do realizacji świadczeń z zakresu pomocy społecznej jest obowiązkiem gminy i jej zadaniem własnym. Ocena realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego jej zadań dotyczy jej działalności w całokształcie, jako wspólnoty działającej w uwarunkowaniach określonych ustawami samorządowymi i innymi dotyczącymi roli samorządu. Z okoliczności sprawy, które nie są kwestionowane, wynika, że [...] dysponuje miejscami w mieszkaniach chronionych, tyle tylko, że są one obecnie zajęte, natomiast jedyne wolne dotyczy miejsca dla kobiety (dzielonego bowiem w mieszkaniu z inną kobietą). Zdaniem Sądu nie jest zatem tak, że [...] nie realizuje zadań własnych z zakresu pomocy społecznej. Zadania te realizuje, ale zasoby przeznaczone na ten cel są wyczerpane. Najważniejsze w sprawie jest jednak to, że A. L. nie znajduje się w sytuacji, która – zwłaszcza w warunkach braku dostępności miejsca dla mężczyzny w mieszkaniu chronionym – nakazywałaby organowi bezwzględnie dążyć do zapewnienia takiego miejsca. Jak trafnie akcentowały organy, A. L. przebywa w schronisku dla bezdomnych mężczyzn [...] w [...], który zapewnia możliwość całodobowego przebywania, miejsca do spania, możliwość spożycia 3 posiłków dziennie i działań ukierunkowanych na wzmacnianie aktywności społecznej, wyjścia z bezdomności i uzyskania samodzielności życiowej. A. L., jako niepełnosprawny ruchowo, jest osobą niewątpliwie potrzebującą wsparcia w zapewnieniu lokum, niemniej w perspektywie bieżącej, jego najpilniejsze potrzeby nie są zaniedbane. Należy też pamiętać, że A. L., poza miejscem pobytu, ma przyznaną pomoc w formie zasiłku stałego w kwocie [...]zł miesięcznie oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...]zł, co łącznie stanowi kwotę [...]zł. W tym miejscu Sąd podkreśla, że powyższe stanowcze słowa należy uzupełnić o pewien komentarz odnoszący się do poczucia sprawiedliwości. Otóż Sąd wydając niniejszy wyrok miał świadomość tego, że A. L. znajduje się w bardzo trudnej sytuacji osobistej, w której niepełnosprawność faktycznie bardzo utrudnia mu ułożenie spraw życiowych w płaszczyźnie zarobkowej, organizacyjnej (także organizacji opieki zdrowotnej), jak i rodzinnej. Jest niewątpliwie trudne do wyobrażenia, dla osoby która tego nie doświadczyła, to jak ciężko być osobą, która w zasadzie pozostaje – z uwagi na ograniczone własne możliwości – uzależniona od instytucjonalnej pomocy w całokształcie, także w zakresie miejsca zamieszkania. Sąd analizując akta sprawy, w tym wniosek A. L., wyraża zrozumienie dla jego działań nakierowanych na chęć usamodzielnienia się i przeniesienia do [...] w miejsce, gdzie uzyska znacznie łatwiejszy dostęp do świadczeń medycznych (z racji bliskości) oraz skąd będzie miał znacznie bliżej do rodziny. Sąd potrzeby te traktował jako ważne dla człowieka i nie lekceważył ich. Jednocześnie Sąd musi zauważyć, że pomoc społeczna nie jest niestety w stanie zadośćuczynić wszystkim, nawet usprawiedliwionym, wnioskom osób potrzebujących. Nawet w najbogatszych państwach, których zasoby są większe, istnieje problem związany z zapewnieniem świadczeń dla potrzebujących. Dotyczy to w szczególności takich – jak w niniejszej sprawie – potrzeb związanych z zapewnieniem miejsca zamieszkania dla osób najuboższych. Tworzenie i utrzymanie gminnego zasobu mieszkaniowego jest szczególnie kosztowne, stąd oferta mieszkaniowa gminy jest z reguły limitowana. Dotyczy to więc tym bardziej mieszkań chronionych, a więc takich, gdzie nie tylko umożliwia się osobie zamieszkanie, ale oferuje się specjalne świadczenia: przygotowuje się pod opieką specjalistów osoby tam przebywające do prowadzenia samodzielnego życia lub wspomagającą te osoby w codziennym funkcjonowaniu (art. 53 ust. 2 u.p.s.). Przenosząc powyższe uwagi na realia niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę A. L., że w swym wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. ubiegał się on o przyznanie mu świadczenia o charakterze szczególnie deficytowym, gdyż obejmującym otrzymanie lokalu i specjalistycznej opieki. Jak wynika z oświadczeń organu (niekwestionowanych), [...] nie posiada obecnie dla mężczyzn miejsc w mieszkaniach chronionych. Okoliczność ta – w relacji do faktu, że pomoc społeczna aktualnie zapewnia skarżącemu inny rodzaj schronienia i skromne finansowanie – daje podstawy, aby wydać decyzję o odmowie przyznania mieszkania chronionego. Sąd nie znalazł więc podstaw, aby podważyć decyzje organów, jak i też nie znalazł podstaw, aby uwzględnić podniesione zarzuty naruszenia prawa, w tym zarzuty wysunięte w piśmie procesowym przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu. W tym stanie rzeczy Sąd – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") – oddalił skargę. W wyroku nie rozstrzygano o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W tej kwestii w odrębnym postanowieniu rozstrzyga referendarz sądowy (zob. art. 258-261 P.p.s.a., zwłaszcza art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Sąd sygnalizuje jedynie pełnomocnikowi, że jeżeli jego intencją było ubieganie się o przyznanie kosztów wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu (a tak można mniemać), to powinien on niezwłocznie doprecyzować żądanie przedstawione w punkcie 2., na stronie 2 pisma procesowego z dnia 10 lipca 2020 r., wyrażając je w sposób kompletny (por. § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu, tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 68). Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Zastępcę Przewodniczącego Wydziału (k. 28 akt sądowych). Końcowo i ubocznie, poza przedmiotem postępowania, Sąd informacyjnie zwraca uwagę A. L., że poza wnioskiem o przyznanie mieszkania chronionego są także inne drogi starań o uzyskanie miejsca zamieszkania dla osób najuboższych. Jeżeli skarżący czuje się na siłach, aby samodzielnie funkcjonować, powinien podjąć się starań o przyznanie lokalu komunalnego do najmu. W mieście [...], gdzie skarżący chciałby zamieszkać, zagadnieniami tymi zajmuje się Wydział Spraw Społecznych i Mieszkaniowych Urzędu Miasta.