II SA/Po 213/18

Dnia 06 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2018 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy M., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "K.p.a."), art. 4 ust 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku M. B., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] obręb S., gm. M.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. M. B. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji na działce nr [...] obręb S., gm. M.. Inwestor we wniosku wskazał obszar inwestycji, który obejmuje tylko tę część działki [...], na której znajduje się grunt RIVa. Pozostała część działki [...] stanowi natomiast grunt klasy RIIIb. Określenie obszaru inwestycji zostało dokonane na załączniku graficznym oraz w części tekstowej wniosku. Jednakże zdaniem organu I instancji działkę nr [...] należy traktować jako obszar, dla którego inwestor stara się uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Dalej wyjaśniono, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, pkt 1-5 u.p.z.p. Dla przedmiotowej sprawy zasięg obszaru analizowanego jest równy promieniu wynoszącym 195 m (stanowiącym trzykrotność szerokości frontu działki 3 x 65m), wyznaczonym na skrajnych narożnikach działki [...]. W skład obszaru objętego analizą wchodzą działki zabudowane o nr [...] i [...] oraz działki niezabudowane nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Organ I instancji ustalił, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Część działki [...] stanowi grunty klasy III, dla których wymagane jest uzyskanie zgody na zmanię przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Takie przeznaczenie można dokonać wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy jednoczesnym uzyskaniu zgodny przez właściwego ministra do spraw rozwoju wsi [art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.; dalej: "u.o.g.r.l.")]. Odwołując się do treści art. 7 ust. 2a tej ustawy organ wyjaśnił przy tym, że nie spełniono kumulatywnie przesłanek, które wyłączałyby konieczność uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w celu przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Działka objęta wnioskiem nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, ponieważ w sąsiedztwie zlokalizowany jest wyłącznie 1 budynek mieszkalny jednorodzinny, działka inwestycyjna położona jest w odległości większej niż 50 m od granic najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), granicą frontową przylega do drogi wewnętrznej dz. nr [...] i nie znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od drogi publicznej. W odwołaniu z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. B. podniósł, że w przypadku inwestycji realizowanej na części działki, nie ma konieczności wyłączenia z produkcji rolnej (czyli na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele budowlane) całej działki, ale tylko ten teren, który faktycznie zostanie zainwestowany, tzn. obejmujący powierzchnie zajęte przez projektowany budynek oraz urządzenia i infrastrukturę niezbędne do funkcjonowania obiektu wraz z dostępem do drogi publicznej. W takim przypadku pozostałe części działki nie podlegają zmianie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (budowlane). Taka sytuacja ma miejsce w przypadku planowanej inwestycji i powinna znaleźć odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy. Sformułowanie, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dotyczyć może dotyczyć nie tylko całej działki czy kilku działek, ale również części działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy. Jak wynika z jej ustaleń, część działki nr [...] stanowi grunt rolny klasy RIIIb, podlegający ochronie zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tymczasem przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Stąd też za prawidłowe uznać należy stanowisko, iż nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie zmienia przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do możliwości obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń. Zdaniem Kolegium sporządzona analiza wykazała, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie są spełnione warunki odstąpienia od wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, określone w art. 7 ust. 2a pkt 1, 2 i 3 u.o.g.r.l. W konsekwencji decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie może być wydana, z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy M., a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W uzasadnieniu skarżący powtórzył, że brak jest przepisu nakazującego traktować wniosek o ustalenie warunków zabudowy jako dotyczącego wyłącznie całych działek ewidencyjnych. Ponadto skarżący zakwestionował wszelkie ustalenia organu co do wskazywanych odległości zarówno od drogi publicznej, jak i granicy najbliższej działki budowlanej w zakresie wymogów określonych w treści art. 7 ust. 2 a u.o.g.r.l., albowiem zostały one błędnie obliczone i wskazane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Badając zaskarżoną decyzję według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "P.p.s.a.") Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wbrew zarzutom skargi nie narusza prawa materialnego i jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie oś sporu koncentruje się wokół ustalenia, czy Wójt Gminy M. po rozpatrzeniu wniosku M. B. zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, planowanej na działce nr [...] obręb S., gmina M.. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odmawiając wydania warunków zabudowy organy rozstrzygające w niniejszej sprawie uznały, że planowana inwestycja nie spełnia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., albowiem część działki nr [...] stanowi grunt rolny klasy RIIIb i teren ten stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z kolei skarżący podnosi, że inwestycja ma zostać zrealizowana na części działki nr [...], która stanowi grunt klasy RIVa, wobec czego nie ma przeszkód aby wydać w tej sprawie decyzję o warunkach zabudowy. W kontekście powyższego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że co do zasady, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za regułę przyjęto, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy więc rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2328/14, z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym mając na względzie realia rozpatrywanej sprawy związane z indywidualnymi uwarunkowaniami stanu faktycznego pogląd ten podziela, wobec czego zarzuty skarżącego w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. Wobec tego do rozstrzygnięcia pozostawało, czy sporna działka spełniała warunki, które wyłączają konieczność uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Zdaniem Sądu organy dokonały prawidłowych ustaleń w tym zakresie i słusznie uznały, że w realiach rozpoznawanej sprawy działka, na której zaplanowano inwestycję nie spełnia warunków z art. 7 ust. 2a pkt 1 – 3 u.o.g.r.l. W kontekście powyższego należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że stosownie do art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l., ilekroć w ustawie jest mowa o zwartej zabudowie, rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Tymczasem, jak wynika z części graficznej wyników analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 83 akt adm. organu I instancji), w obszarze analizowanym znajdują się jedynie dwie zabudowane działki o nr ewid. [...] i [...], których fragmenty w części oznaczone są jako grunty rolne zabudowane (B-RIIIb), w części jako sady (S-RIIIb), a częściowo jako pastwiska (PsIV). Występująca na tym terenie zabudowa to siedlisko rolnicze z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkami gospodarczymi. Wobec tego w obszarze analizowanym w ogólnie nie występuje zgrupowanie 5 budynków (z wyłączeniem budynków o funkcji gospodarczej), a co za tym idzie, sporna działka nie wchodzi w obszar zwartej zabudowy. Dalej wskazać należy, że z mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji z dnia [...] r. wynika, że sporna działka znajduje się w odległości większej niż 50 m od najbliższej działki budowlanej, tj. w odległości 73 m, a także w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej, tj. w odległości 56 m (zob. k. 84 akt adm. organu I instancji). Działka przeznaczona pod planowaną inwestycję nie spełnia więc warunków z art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 u.o.g.r.l. Podkreślenia przy tym wymaga, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania wskazanych przez organy odległości, które zostały obliczone w sposób prawidłowy i jednoznacznie wynikają z załączonej do akt sprawy mapy. Co więcej, skarżący nie sprecyzował, jakie według niego są to odległości i w jaki sposób je obliczył, co uniemożliwia odniesienie się do motywów tak postawionego zarzutu. Reasumując, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji szczegółowo uzasadniły decyzje oraz wszechstronnie ustaliły stan faktyczny, przez co spełniły wymagania z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania dowodowego organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy, a po jego należytym rozważeniu wydały prawidłowe rozstrzygnięcia oparte na właściwej podstawie procesowej i podstawach materialnych wraz z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. W sprawie prawidłowo wyznaczono obszar podlegający analizie zgodnie z warunkami określonymi w § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), a sporządzona przez uprawnioną osobę analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób wyczerpujący przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie, co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Na marginesie Sąd zauważa dodatkowo, że poza wyżej wskazanymi przyczynami, w rozpoznawanej sprawie nie mogło dojść do wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak kontynuacji funkcji zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji – z analizy urbanistycznej wynika bowiem, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa (siedlisko rolnicze z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkami gospodarczymi). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest bowiem pogląd, że czym innym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a czym innym zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, w ramach której występują co prawda budynki mieszkalne, jednak służą one zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i są związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Pojęcie "zabudowy zagrodowej" oznacza bowiem zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarsko-inwentarskie, położony w obrębie jednego podwórza, przy czym ustawodawca dopuszcza również rozproszoną zabudowę zagrodową. W przypadku więc, gdy w obszarze analizowanym występuje jedynie zabudowa zagrodowa, planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie będzie spełniała warunku dobrego sąsiedztwa. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.