II SA/Po 2134/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Asesor sąd. Edyta Podrazik /spr./ Protokolant Sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 września 2005r. przy udziale sprawy ze skargi E. i J.L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002r. Nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lipca 2002r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 250zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/E. Podrazik /-/B. Drzazga /-/A. Łaskarzewska Decyzją z dnia [...].07.2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane nakazał E. i J. L. rozbiórkę pokrycia dachu, drewnianej więźby dachowej, ścian szczytowych i kolankowych o wys. 80 cm oraz wykonanie zabezpieczenia dachu przed opadami poprzez ułożenie papy w budynku mieszkalnym położonym na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w R. W uzasadnieniu organ podał, iż w dniu [...].05.2002 r. otrzymał pismo od B. P. z żądaniem zbadania prowadzonych robót budowlanych związanych z przebudową konstrukcji dachu na przedmiotowej nieruchomości. Z dokumentów otrzymanych od Starostwa wynika, iż E. i J. L. uzyskali w dniu [...].05.2002 r. decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została doręczona uczestnikowi postępowania S. J. w dniu 14.05.2002 r. Inwestorzy nie przedłożyli zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót, ani oświadczenia kierownika budowy o przyjęciu obowiązków. Postanowieniem z dnia [...].05.2002 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych dotyczących nadbudowy budynku mieszkalnego. Postanowienie doręczono inwestorom w dniu 24.05.2002 r. W trakcie wizji lokalnej w dniu [...].06.2002 r. stwierdzono stan zaawansowania robót - wykonano ściankę kolankową o wysokości 80 cm, wykonano ściany szczytowe, wykonano w całości konstrukcję dachu i położono dachówkę na około 80% połaci dachu nad budynkiem mieszkalnym. Inwestorzy pomimo wezwania przez organ nie wyjaśnili wątpliwości dotyczących terminu rozpoczęcia robót, zgłaszanego przez sąsiada zawalenia się ściany szczytowej, braku zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót i przyczyn odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. W związku z tym organ uznał, że roboty rozpoczęte zostały przed datą wydania pozwolenia na budowę. Świadczy o tym pismo B. P. oraz zauważony przez organ w dniu 05.05.2002 r. w trakcie wizji na sąsiedniej posesji stan zaawansowania robót. Ponieważ prowadzone roboty wykonano bez pozwolenia na budowę zasadne było orzeczenie ich rozbiórki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania inwestorów E. i J. L., decyzją nr [...] z dnia [...].08.2002 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy stan sprawy, podniósł, iż z akt sprawy wynika bezspornie, że roboty budowlane zostały rozpoczęte przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę, co sprzeczne jest z art. 28 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Wobec wydania postanowienia o wstrzymaniu robót inwestora obowiązywał zakaz prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych do czasu wydania przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wszelkie roboty budowlane prowadzone w okresie obowiązywania nakazu wstrzymania są samowolą budowlaną. Zebrane fakty i ustalenia świadczą jednoznacznie, że inwestor nie dostosował się do wydanego nakazu wstrzymania robót i nadal prowadził te roboty. Zaistniałe fakty jednoznacznie dowodzą o naruszeniu przepisów prawa budowlanego i w związku z tym nakaz rozbiórki jest uzasadniony. Od powyższej decyzji skargę złożyli inwestorzy E. i J. L., domagając się stwierdzenia jej nieważności i zarzucając obrazę przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż wykonywana przez nich przebudowa dachu nie podlega dyspozycji ani art. 48 ani art. 50 czy 51 ustawy Prawo budowlane, istnieje tu luka w prawie, skarżący rozpoczęli budowę po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, czego dowodzi wpis w dzienniku budowy z dnia 23.05.2002 r., przed uzyskaniem pozwolenia na budowę polegały jedynie na zabezpieczeniu przeciekającego dachu, a interes społeczny zostałby zaspokojony przez wydanie decyzji nakładającej na skarżących obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby po dniu doręczenia skarżącym postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, tj. po dniu 24.05.2002 r., na nieruchomości przy ul. [...] w R. roboty budowlane przy przebudowie dachu na budynku mieszkalnym były nadal wykonywane. Wprawdzie podczas oględzin w dniu [...].06.2002 r. stwierdzono, iż wykonano ściankę kolankową o wysokości 80 cm i ściany szczytowe, wykonano w całości konstrukcję dachu i położono dachówkę na około 80% połaci dachu, jednak były to pierwsze oględziny tej nieruchomości. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek materiału pozwalającego stwierdzić jaki był stan zaawansowania robót na dzień 24.05.2002 r. lub wcześniej. Skarżący twierdzą, że roboty budowlane rozpoczęli w dniu 23.05.2002 r., zaś zaprzestali ich wykonywania w dniu 24.05.2002 r., tj. w dacie otrzymania postanowienia PINB w Z. z dnia [...].05.2002 r. o wstrzymaniu robót. Stwierdzony w dniu [...].06.2002 r. stopień zaawansowania robót wyklucza jednak możliwość ich wykonania w ciągu dwóch dni. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że prace te wykonane zostały w całości lub części już po wydaniu nakazu wstrzymania robót. Z pisma sąsiada inwestorów B. P. z dnia [...].05.2002 r. wynika jednoznacznie, iż na przedmiotowej nieruchomości prowadzone są prace polegające na podwyższeniu ścian, budowie nowych szczytów oraz przebudowie konstrukcji dachu. Podkreślić jednocześnie należy, że znajdująca się w aktach sprawy notatka służbowa z dnia [...].05.2002 r. nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 68 kpa, z tego względu oraz z uwagi na naruszenie przepisów art. 67 § 1 i art. 79 kpa wiarygodność oględzin, które miałyby mieć miejsce we wskazanej dacie budzi zasadne wątpliwości. Prowadząc przedmiotowe postępowanie administracyjne organy obu instancji nie wyjaśniły więc dokładnie stanu faktycznego, nie zebrały wystarczającego materiału dowodowego, sposób dowolny ustaliły niektóre z okoliczności sprawy i na tych ustaleniach oparły swoje rozstrzygnięcie, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Ze zgromadzonego do tej pory materiału dowodowego wynika, iż w dniu [...].05.2003 r. wydana została Starosty Z. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca skarżącym pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę dachu nad istniejącym budynkiem mieszkalnym na przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 28.05.2003 r. Inwestorzy rozpoczęli wykonywanie robót co najmniej w dniu 14.05.2002 r. Przed przystąpieniem do wykonywania robót inwestorzy nie złożyli zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót, ani oświadczenia kierownika budowy o przyjęciu obowiązków, wymaganych przepisem art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. Nr 80 poz. 718 z 2003 r.), nie dotrzymali także terminu określonego w tym przepisie. Zawiadomienie o rozpoczęciu robót złożone zostało dopiero w dniu 24.05.2002 r. W toku prowadzonych przez inwestorów robót wykonano ściankę kolankową, która nie była przewidziana w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...].05.2002 r. Niewątpliwym jest więc, iż skarżący prowadzili roboty budowlane bez ostatecznego pozwolenia na budowę, w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu oraz przepisach ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie zaszły więc przesłanki z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji organów obu instancji). Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 wskazanej ustawy w takiej sytuacji organ winien wydać decyzję nakazującą zaniechania dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Wybór przez organy nadzoru budowlanego jednego z przewidzianych powyższym przepisem rozwiązań nie może być dowolny, musi znajdować uzasadnienie w okolicznościach sprawy, w realnej możliwości doprowadzenie lub nie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w ocenie ich jakości, zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną, ocenie czy mogą one spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska. Sam fakt prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, albo z przekroczeniem tego pozwolenia lub z naruszeniem przepisów ustalających warunki rozpoczęcia robót jest podstawą do wszczęcia i prowadzenia postępowania z art. 50 i 51 ustawy, ale nie może jako wyłączny argument przesądzać o nakazie rozbiórki obiektu z art. 51 § 1 pkt 1 ustawy. Podkreślić należy, iż przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania obu decyzji) nie przewidywały jako sankcji za naruszenie nakazu wstrzymania robót budowlanych orzeczenia o rozbiórce obiektu. W takiej sytuacji przewidziana była odpowiedzialność karna (art. 90 ustawy) i możliwość wymuszenia wykonania postanowienia o wstrzymaniu w postępowaniu egzekucyjnym. W przedmiotowej sprawie żaden z organów obu instancji nie podał uzasadnionych powodów, dla których nakazano skarżącym rozbiórkę wykonanych robót. Rozstrzygnięcia organów uznać należy więc za dowolne i naruszające przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie jedynie do robót polegających na rozbiórce, montażu czy remoncie, stwierdzić należy, że jest to pogląd błędny. Treść powyższego przepisu dotyczy wszelkich robót budowlanych, a więc także budowy, przebudowy, nadbudowy, wykonywanych w warunkach innych niż określone w art. 48 tejże ustawy. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż organy obu instancji wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...].07.2002 r. dopuściły się naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę należy uwzględnić poczynione wyżej wskazówki. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...].07.2002 r. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 powyższej ustawy, przy czym wysokość kosztów zastępstwa adwokackiego określono w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska kk