II SA/Po 214/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] S.A. pozwolenia na budowę elektroenergetycznej sieci 110 kV zasilającej podstację trakcyjną Kramsk wraz z światłowodem towarzyszącym na działkach: [...] i [...] (ark. mapy [...]), [...] i [...] (ark. mapy [...]), [...] (ark. mapy [...]) oraz [...] [...], [...] i [...] (ark. mapy [...]), położonych w obrębie [...]. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. A. L. (pełnomocnik [...] S.A.) wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji. Do wniosku zostały załączone między innymi 4 wymagane egzemplarze projektu budowlanego, zaświadczenie projektantów o wpisie na listę członków samorządu zawodowego, wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wykazano prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci oświadczenia (k. 1–2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie w aktach utrwalono dane z rejestru gruntów dotyczące nieruchomości inwestycyjnych (k. 7–8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla obiektu projektowanego przez [...] S.A. (k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej "P.b."), zatwierdził przedłożony przez A. L. projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę (k. 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił zakres badania projektu (art. 34 i 35 P.b.), a w szczególności podkreślił, że projekt jest zgodny z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie [...] ([...] dalej "uchwała nr [...]) oraz z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2018 r., [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto wskazano, że projekt jest zgodny z wymogami ochrony środowiska i techniczno-budowlanymi, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz określone przepisami wymagane opinie i uzgodnienia, a także został sporządzony przez uprawnionych projektantów. Ze względu na powyższe, udzielono pozwolenia na budowę. W odwołaniu z dnia [...] października 2019 r. [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie objęte zaskarżoną decyzją zależy od zakończenia innej sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie inwestorowi na założenie i przeprowadzenie na części nieruchomości – której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca spółka – przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz światłowodów dla inwestycji polegającej na budowie kabli naziemnych elektroenergetycznych 110 kV oraz kanalizacji światłowodowej; 2) art. 7b K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w tym, że w niniejszej sprawie nie została zakończona sprawa dotycząca ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, czego organ nie zweryfikował; 3) art. 6 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i działanie organu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami; 4) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez postępowanie organu w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki [...] (ark. mapy [...] a na mocy zaskarżonej decyzji ograniczono sposób korzystania ze wskazanej nieruchomości. Podstawę prawną ograniczenia stanowi w tym zakresie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, dalej "u.g.n."), zgodnie z którym "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". [...] sp. z o.o. podkreśliła, że inwestor, [...] S.A., nie wykazał należycie przesłanki braku jej zgody na przeprowadzenie linii oraz wykonanie wszelkich prac związanych z inwestycją. W opinii skarżącej rozmowy w tym zakresie nie zostały zakończone. Jednocześnie wskazano, że brak szybkiej decyzji ze strony skarżącej nie wynikał z braku wyrażenia zgody, ale z konieczności dokładnego przeanalizowania sytuacji oraz sposobu wykonywania pracy przez inwestora. [...] sp. z o.o. podkreśliła, że sprawa dotycząca wyrażenia zgody na ograniczenie korzystania z nieruchomości nie została jeszcze zakończona. Skarżąca spółka poinformowała, że złożyła odwołanie w przedmiotowej sprawie w dniu [...] kwietnia 2019 r., a następnie Wojewoda wydał decyzję uchylającą oraz orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie inwestorowi na założenie i przeprowadzenie na części nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz światłowodów dla inwestycji polegającej na budowie kabli naziemnych elektroenergetycznych 110 kV oraz kanalizacji światłowodowej. Sprawa nie została zakończona, gdyż w dniu [...] października 2019 r. [...] sp. z o.o. złożyła skargę do sądu na powyższą decyzję. W związku z powyższym skarżąca wskazała, że niezasadne jest wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy nie jest jeszcze przesądzone czy inwestor będzie mógł dysponować na cele budowlane częścią działki, której skarżąca jest użytkownikiem wieczystym. Starosta powinien zatem zawiesić przedmiotowe postępowanie. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. A. L. działając w imieniu [...] S.A. ustosunkował się do treści odwołania wnosząc o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy (k. 11–16 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazano, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde (zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony) zakończenie postępowania. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż w momencie wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę inwestor posiadał tytuł prawny do gruntu na cele budowlane. Inwestor złożył zgodne z prawdą oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, gdyż w odniesieniu do działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, uzyskał decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wydaną na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Podkreślono, że zezwolenie to jest szczególnym uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie wskazano, że projektowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, realizowaną ze środków unijnych, co uzasadnia jej pilną realizację. Następnie w aktach odnotowano wezwanie Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r., [...] dotyczące przedłożenia kopii decyzji, na podstawie których inwestor uzyskał prawo do dysponowania częścią nieruchomości stanowiącej działkę [...] (ark. mapy [...]) na cele budowlane (k. 19 akt administracyjnych organu drugiej instancji), to jest: 1) decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka [...] (ark. mapy [...]), obręb [...], 2) decyzji Wojewody z dnia [...] września 2019 r., [...] w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, 3) decyzji Wojewody z dnia [...] września 2019 r., [...] w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. pełnomocnik [...] S.A. przekazał wymienione w powyższym wezwaniu decyzje oraz dodatkowo postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2019 r., [...] dotyczące odmowy wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (k. 45 – 63 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W piśmie wskazano, że z załączonych materiałów wprost wynika, że inwestor w sposób ciągły i nieprzerwany posiada prawo do niezwłocznego zajęcia części przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Wojewoda – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (k. 65–68 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Organ odwoławczy, podobnie jak Starosta, przytoczył art. 35 P.b. zaznaczając, że wyznacza on zakres badania projektu przez organ architektoniczno-budowlany w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Wojewoda, stosownie do tego przepisu stwierdził, że projekt nie narusza prawa. Przede wszystkim jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Organ podkreślił, że złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. [...] sp. z o.o. zakwestionowała posiadane przez inwestora prawo do dysponowania nieruchomością podnosząc, że zaskarżyła do sądu decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 r., [...] w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości. Organ zauważył jednak, że nie wstrzymano jej wykonania, w związku z czym decyzja nadal pozostaje w obiegu prawnym i jest wykonalna. Mając na uwadze powyższe wskazano, że inwestor w dalszym ciągu posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a analiza przedłożonej dokumentacji prowadzi do wniosku, że wywiązał się on z obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. W skardze z dnia [...] lutego 2020 r. [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w całości (k. 3–5 akt sądowych). Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 124 u.g.n. poprzez bezpodstawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez skarżącą, będącą użytkownikiem wieczystym nieruchomości, 2) naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, 3) naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. poprzez podejmowanie działań niepogłębiających zaufania do władzy publicznej. W uzasadnieniu ponowiono częściowo zarzuty odwołania wskazując, że inwestor nie wykazał należycie przesłanki braku zgody skarżącej na przeprowadzenie linii oraz wykonanie wszelkich prac związanych z inwestycją. W opinii skarżącej rozmowy w tym zakresie nie zostały zakończone. Zatem z uwagi na niespełnienie warunku braku zgody skarżącej jako użytkownika wieczystego przedmiotowego gruntu, nie zostały spełnione przesłanki warunkujące dopuszczalność wydania decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 8 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zaznaczyć, że zakres sprawy jest związany z problemem prawnym rozważanym w innym postępowaniu ze skargi [...] sp. z o.o., a dokładniej postępowaniu dotyczącym decyzji Wojewody z dnia [...] września 2019 r., [...] w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości. Skarżąca wskazała, że fakt toczącego się postępowania odwoławczego dotyczącego zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości w czasie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] S.A. pozwolenia na budowę, uniemożliwiał wydanie przedmiotowej decyzji. Uzasadniono to tym, że inwestor ([...] S.A.) nie spełniał warunku posiadania prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością oznaczoną jako działka [...], ark. mapy [...], położoną w obrębie [...], której to użytkownikiem wieczystym jest skarżąca. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości przez inwestora, zostało zaskarżone, a tym samym – zdaniem skarżącej – nie mogło wywoływać skutków prawnych w postaci przyznania przedmiotowego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd zauważył, co następuje. Decyzja Wojewody z dnia [...] września 2019 r., [...] w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...], były wydane z rygorem natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n. decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości obligatoryjnie z mocy ustawy nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że fakt ewentualnego wniesienia odwołania albo skargi do sądu administracyjnego, nie wstrzymuje wykonalności takiej decyzji. Powyższą interpretację potwierdza także treść art. 9 u.g.n., zgodnie z którym "w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie". Skarżąca [...] sp. z o.o. w opisywanej sprawie złożyła wniosek o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji udzielającej [...] S.A. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości. Wniosek ten został rozpatrzony postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., [...], w którym Wojewoda odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji. Zatem inwestor posiada nieprzerwanie od momentu wydania decyzji udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, uprawnienie do dysponowania określoną w rozstrzygnięciu częścią działki [...] na cele budowlane. Marginalnie należy także zaznaczyć, że postępowanie ze skargi [...] sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 r., [...] w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, zostało już prawomocnie rozstrzygnięte. W wyroku z dnia [...] lipca 2020 r. skarga została oddalona (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lipca 2020 r., II SA/Po 993/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że Wojewoda nie miał obowiązku zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., to jest ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dla rozpoznawanej przez niego sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, której dotyczy niniejsza skarga, rozstrzygnięcie trwającego równolegle postępowania odwoławczego dotyczącego zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, nie stanowiło zagadnienia wstępnego. Opisaną zależność zdaje się dostrzegać także [...] sp. z o.o., gdyż w skardze nie podniosła ponownie zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawartego w odwołaniu. Główny zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 124 u.g.n. poprzez bezpodstawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez skarżącą, będącą użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Należy jednak zauważyć, że ocena prawna dotycząca tego czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez skarżącą (dokonane w drodze zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości) było bezpodstawne została już dokonana w przywołanym wcześniej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lipca 2020 r., II SA/Po 993/19. Niniejsze rozstrzygnięcie dotyczy zgodności z prawem decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] S.A. pozwolenia na budowę. Kontrola Sądu w tym zakresie ogranicza się przede wszystkim do zbadania zgodności przedłożonego projektu z wymaganiami określonymi w art. 35 P.b. Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7". Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu pierwszej i drugiej instancji, które słusznie wskazały, że przedłożony projekt spełnia wszystkie przesłanki określone w przepisach prawnych. Należy podkreślić, że fakt ten nie został także zakwestionowany przez skarżącą. [...] sp. z o.o. zarzucała – pośrednio – naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 3 P.b., zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że inwestor takiego prawa nie posiada. Kwestia ta została już wyczerpująco wyjaśniona we wcześniejszej części uzasadnienia. W tym stanie rzeczy Sąd – uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Zastępcę Przewodniczącego Wydziału (k. 44 akt sądowych).