II SA/Po 215/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Wojewody z dnia [..] nr [..] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego , III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga Starosta Powiatowy w K. decyzją z dnia [..] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. z 2000r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia budowy pomieszczenia gospodarczego o konstrukcji stalowej i powierzchni do 25 m2 na nieruchomości położonej w K. przy ul. P. (dz. nr ewid. [..]). Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. M. – inwestorka przedmiotowej budowy. Wojewoda pismem z dnia 25 października 2007r., na podstawie art. 50 § 1 kpa, wezwał B. M. do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych odwołania poprzez jego podpisanie. B. M. usunęła braki składając podpis pod odwołaniem. Chcąc ustalić, czy odwołanie zostało wniesione w wymaganym terminie, Wojewoda w dniu 22 listopada 2007r. zwrócił się do Starosty K. o przedstawienie informacji z rejestru spraw, dowodu nadania na poczcie lub innej informacji dotyczącej wniesionego w Starostwie odwołania od decyzji z dnia [..]. Zaznaczył przy tym, że na odwołaniu widnieje data 17 września 2007r. i zarazem adnotacja, że wpłynęło ono w dniu 20 września 2007r. Jednocześnie wskazał, że pismo przekazujące odwołanie zawiera informację, iż odwołanie wniesiono w terminie. Z uwagi na powyższe Wojewoda uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne ustalenie rzeczywistej daty wniesienia odwołania. W odpowiedzi Starosta przedstawił kopię z rejestru przesyłek. Postanowieniem z dnia [..] Wojewoda, w oparciu o przepis art. 134 kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez B. M. odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że pojęcie obliczania terminu i warunek jego zachowania w postępowaniu administracyjnym precyzują przepisy art. 57 § 1 i 5 kpa w zw. z art. 129 § 2 kpa, wskazując, że 14-dniowy termin wniesienia odwołania biegnie od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji stronie. Ponadto podany w pouczeniu termin 14-dniowy do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, który wyznacza wprost przepis ustawy – art. 129 § 2 kpa. Terminy ustawowe wyznaczone dla stron i uczestników postępowania nie mogą być przez organ prowadzący postępowanie ani skracane, ani przedłużane. Zachowanie ustawowego terminu jest warunkiem skuteczności czynności procesowej dokonywanej przez stronę, jak np. wniesienie odwołania. Uchybienie terminu ustawowego powoduje zaś bezskuteczność czynności procesowej strony. Wojewoda wskazał, iż z akt sprawy wynika, że skuteczne doręczenie B. M. decyzji Starosty K. z dnia [..] nastąpiło 5 września 2007r. Zgodnie zaś z w/w przepisami ostateczny termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 19 września 2007r. Tymczasem odwołanie zostało wniesione do Starosty w dniu 20 września 2007r. (dowód: notatka na wniosku oraz kserokopia z rejestru Starosty). Brak w aktach postępowania kopert i innych dowodów wskazujących na to, że wniosek został złożony za pośrednictwem poczty. Tym samym nastąpiło uchybienie przez stronę terminu do skutecznego wniesienia odwołania, a decyzja stała się ostateczna. Ponadto strona nie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. B. M. wniosła skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego. Podniosła, iż jako dowód wniesienia odwołania w terminie załącza kserokopię potwierdzenia odbioru. Ponadto wskazała, że decyzja Starosty z dnia [..] zgłaszająca sprzeciw została wydana po uprawomocnieniu się zgłoszenia budowy, w dowód czego skarżąca dołączyła kopię potwierdzenia złożenia zgłoszenia oraz koperty, którą przesłano decyzję. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest zbadanie, czy w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie wpłynęło na wynik sprawy. Analiza akt sprawy pozwala uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 81 kpa oraz art. 124 § 2 kpa - w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiot niniejszej sprawy sprowadził się do ustalenia, iż B. M. wniosła odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia [..] z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu. Wojewoda uznał bowiem, że skoro decyzję I-instancyjną doręczono skarżącej w dniu 5 września 2007r., to wnosząc odwołanie 20 września 2007r. skarżąca uchybiła terminowi o jeden dzień. Zaznaczyć przy tym trzeba, że za podstawę do uznania, że skarżąca wniosła odwołanie w dniu 20 września 2007r. posłużyły organowi II instancji jedynie informacje otrzymane od organu I instancji. Przypomnieć warto, iż zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Istotne zatem dla stwierdzenia, czy odwołanie wniesiono w terminie jest przede wszystkim jednoznaczne ustalenie daty doręczenia decyzji stronie. Co przy tym oczywiste, termin do wniesienia odwołania zaczyna biec od dnia następnego od dnia doręczenia decyzji stronie po raz pierwszy. Bez wpływu zaś na bieg ustawowego terminu określonego w art. 129 § 2 kpa jest powtórne doręczenie decyzji tej samej stronie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2005r., I SA/Wa 1935/04, Lex nr 165025). Wskazać trzeba, iż zaskarżonym postanowieniem Wojewoda uznał, że doręczenie skarżącej decyzji z [..] nastąpiło z dniem 5 września 2007r. i od tego dnia liczył termin do wniesienia odwołania. Nie wyjaśnił przy tym – naruszając przepis art. 124 § 2 kpa – dlaczego uznał za bezskuteczne wcześniejsze doręczenie datowane na dzień 24 sierpnia 2007r. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji podjął dwukrotnie próbę doręczenia swej decyzji B. M.. W piśmie z dnia 2 października 2007r. Starosta stwierdził, że decyzję z dnia [..] doręczono B. M. dwukrotnie. Pierwszego doręczenia dokonano za pomocą pracownika Starostwa, a odbiór przesyłki potwierdziła w dniu 24 sierpnia 2007r. E. M., matka skarżącej. Przesyłka ta została zwrócona do urzędu w dniu 28 sierpnia 2007r. Drugie doręczenie dokonane przez pocztę miało zaś miejsce 5 września 2007r., co zostało potwierdzone podpisem złożonym przez skarżącą. Zważywszy, iż stosownie do przepisu art. 43 kpa doręczenie uznaje się za skuteczne również pod nieobecność adresata, gdy zostanie dokonane, za pokwitowaniem, do rąk dorosłego domownika adresata, jeżeli ten podejmie się oddania pisma adresatowi, Wojewoda winien był wyjaśnić, dlaczego odmówił skuteczności doręczeniu, które nastąpiło w dniu 24 sierpnia 2007r. i przyjął, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona w dniu 5 września 2007r. Zaznaczyć przy tym należy, że pierwsze zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji opatrzone jest datą 24 sierpnia 2007r. z nieczytelnym podpisem odbiorcy pisma oraz brakiem podpisu osoby je doręczającej. Brak jest jakichkolwiek ustaleń kto i dlaczego zwrócił przesyłkę w dniu 28.08.2007r. do urzędu. Z kolei drugie zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji stanowi dowód, iż B. M. odebrała przesyłkę w dniu 5 września 2007r. Jeżeli nawet przyjąć, że skuteczne doręczenie stronie decyzji organu I instancji nastąpiło 5 września 2007r., to zdaniem Sądu o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia przesądza fakt, iż organ II instancji nie podjął wszelkich możliwych kroków do wyjaśnienia, kiedy faktycznie skarżąca wniosła odwołanie. Zgodnie z treścią art. 7 kpa organy administracji publiczne zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Nie mogą przy tym uznać okoliczności faktycznej za udowodnionej, jeżeli strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa). Mając na względzie powołane przepisy stwierdzić należy, że jeżeli Wojewoda miał wątpliwości co do tego, czy skarżąca wniosła odwołanie osobiście, czy za pośrednictwem poczty, a tym samym w jakiej uczyniła to dacie, winien był - poza przyjęciem wyjaśnień organu I instancji - zwrócić się również do osoby je wnoszącej o wskazanie i udokumentowanie w jakiej dacie złożyła odwołanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007r., VII SA/Wa 393/07, Lex nr 345962). Niedopuszczalne było uznanie, iż B. M. wniosła odwołanie w dniu 20 września 2007r. jedynie w oparciu o informacje uzyskane od organu I instancji, a mianowicie o notatkę zamieszczoną na odwołaniu oraz kopię rejestru korespondencji Starostwa K.. Zważyć bowiem trzeba, iż adnotacja znajdująca się na odwołaniu nie została podpisana, a organ nie ustalił, kto jest jej autorem. Tym samym niemożliwe stało się wyjaśnienie z pracownikiem organu sporządzającym ową notatkę, czy odwołanie złożono osobiście w siedzibie Starostwa, czy za pośrednictwem poczty. Po wtóre – wbrew twierdzeniom Wojewody - z rejestru korespondencji Starostwa K. nie wynika jednoznacznie, by odwołanie zostało wniesione 20 września 2007r. W rejestrze potwierdzono bowiem tylko, że odwołanie to wpłynęło do Starostwa w tej dacie, co nie oznacza, że skarżąca nie mogła nadać go wcześniej w placówce pocztowej, tym bardziej, że datowano je na dzień 17 września 2007r. Skoro zatem daty wniesienia odwołania nie można było ustalić w oparciu o informacje uzyskane od organu I instancji Wojewoda winien był – mając na względzie zasadę prawdy obiektywnej (art. 7, 77 § 1 i 81 kpa) zwrócić się do odwołującej się o wyjaśnienie tejże kwestii. W ocenie Sądu wykazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Jeżeli bowiem wskutek wyjaśnień złożonych przez B. M. okazałoby się, że odwołanie zostało wniesione przed dniem 20 września 2007r., a Wojewoda ustaliłby, że doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło nie z dniem 24 sierpnia 2007r., a dopiero z dniem 5 września 2007r., brak byłoby podstaw do stwierdzenia, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu. Mając na uwadze Sąd, na podstawie powołanego wyżej przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien zastosować się do wskazanych wyżej wytycznych Sądu. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności zaskarżonego postanowienia – na podstawie art. 152 tejże ustawy. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak W. Batorowicz /-/ B. Drzazga Za nieobecnego sędziego korzystającego ze zwolnienia lekarskiego uzasadnienie wyroku podpisał sędzia /-/ B. Drzazga