II SA/Po 215/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. , [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") – po rozpoznaniu wniosku J. C. o ponowne rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] 2017 r., [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego na terenie położonym w [...], gmina [...], działka [...] – ponownie odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Wójt, działając na podstawie art. 54 w zw. z art. 64, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 778; obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), ustalił na wniosek A. G. i K. D. warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z akt administracyjnych wynika, że pismem dnia 17 maja 2017 r. J. C. (właściciel działki [...] znajdującej się w niedalekim sąsiedztwie działki inwestycyjnej – uw. Sądu) wystąpił o uchylenie decyzji Wójta o warunkach zabudowy dla działki [...]. Podkreślił, że została ona wydana z naruszeniem prawa i wyjaśnił, że projektowana zabudowa wpływa na możliwości rozwoju jego gospodarstwa rolnego. Przywołane pismo znajduje się w aktach organu pierwszej instancji. W aktach prowadzonych przez Kolegium znajduje się także tożsamy wniosek dotyczący działki [...]. Następnie, pozyskawszy od Wójta akta administracyjne dotyczące między innymi postępowań w sprawie inwestycji na działce [...] (opisanej na wstępie) oraz działce [...] (należącej do J. C.), Kolegium wystąpiło do zainteresowanego o sprecyzowanie treści jego wniosku. Pismem z dnia 24 października 2017 r. J. C. odpowiedział, że jego intencją jest stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia [...] 2017 r. dotyczącej działki [...] (postępowanie w tym zakresie prowadzono dalej odrębnie – uw. Sądu) oraz decyzji z dnia [...] 2017 r. dotyczącej działki [...] należącej do K. D. i A. G.. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., [...] Kolegium, powołując się między innymi na art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), odmówiło J. C. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2017 r. Organ wyjaśnił zarazem w uzasadnieniu, że "wszczął postępowanie wyjaśniające" mające na celu ustalenie, czy inwestycja "polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych" będzie oddziaływać na nieruchomość J. C. i czy ograniczy mu możliwość jej zabudowy obiektami budowlanymi o charakterze rolniczym lub gospodarczym. Kolegium zaznaczyło, że wystosowało Wójta pismo o nadesłanie informacji dotyczącej tej kwestii. Ten ostatni organ wyjaśnił, że realizacja zabudowy jednorodzinnej na działce [...] "na chwilę obecną" nie spowoduje ograniczenia zabudowy działki [...] obiektami o charakterze rolniczym. Potwierdzeniem tego jest decyzja Wójta z dnia [...] 2017 r. ustalająca warunki zabudowy na rzecz J. C. dla inwestycji pod nazwą "Budowa budynku inwentarskiego (hodowla [...], [...], itp.) do 40 DJP". Kolegium wyjaśniło dalej, że 22 sierpnia 2017 r. wpłynęło do akt pismo, w którym J. C. odniósł się do stanowiska Wójta i zaznaczył, że wskazana decyzja już go ogranicza, gdyż dotyczy budynku dla zwierząt do 5000 sztuk. Organ zaznaczył też, że zbadał, czy zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Doszedł do przekonania, że J. C. nie jest właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną [...]. Po drugie, przeanalizowano oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomość wnioskodawcy, to jest – czy rzeczywiście uniemożliwi bądź ograniczy ona możliwość zabudowy działki [...] obiektami rolniczymi. Zdaniem Kolegium zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie wpływa negatywnie na działkę J. C. i w żaden sposób nie ogranicza wykorzystania jego nieruchomości, o czym świadczy decyzja Wójta z dnia [...] 2017 r. Organ nie zgodził się, że decyzja ta, dotycząca budowy budynku inwentarskiego do 40 DJP, ogranicza prawa wnioskodawcy i możliwości korzystania przez niego z jego nieruchomości. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. C. (wniosek dotyczył również innych, równolegle wydanych postanowień Kolegium – uw. Sądu). Wskazał, że posiada interes prawny w odniesieniu o inwestycji na działce [...]. Zaznaczył, iż nowe ukształtowanie działek sąsiadujących z jego nieruchomością spowoduje podtopienia upraw warzywnych, o czym już wielokrotnie informował. Zwrócił także uwagę, że na działkach sąsiednich nie zostały dochowane wymogi związane z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej. Z kolei, gdy chodzi o możliwości korzystania z nieruchomości J. C., tenże podał, że wskutek mającej powstać zabudowy utrudnione będą takie czynności jak chociażby manewry maszynami rolniczymi przy granicy (ze względu na ogrodzenie). Zdaniem skarżącego projektowana zabudowa mieszkaniowa spowoduje, że jego teren zostanie objęty ograniczeniami, a rozwój gospodarstwa rolnego zablokowany. J. C. wskazał, że obecnie "nie obowiązuje go ochrona środowiska", lecz przy wydanych decyzjach (dotyczących jego działki – uw. Sądu), gdy uwzględni się zdjęcia satelitarne, "będzie on musiał się dostosować". Wskazując na powyższe wniósł o rozważenie przez organ, czy taka sytuacja nie stanowi dla niego ograniczenia. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 12 stycznia 2018 r. Kolegium, powołując się na art. 61a K.p.a., ponownie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2017 r., [...] Kolegium – przedstawiwszy przebieg postępowania i przytoczywszy dotychczasowe argumenty – wskazało, że "zastosowało się do wytycznych w w/wym. wyroku" i zbadało, czy zachodzą przesłanki do uznania, że J. C. ma interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał po swojej stronie interesu prawnego, co w konsekwencji uzasadniło wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W skardze J. C. wyjaśnił, że nastąpiła zmiana funkcji sąsiednich gruntów. Działki rolne podzielono na budowlane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, której zagęszczenie jest większe niż zagęszczenie zabudowy dotychczas istniejącej w miejscowości. Skarżący podniósł, że kwestionowana przez niego inwestycja otoczona jest przez zabudowę rolniczą, zagrodową, usytuowaną szeregowo wzdłuż drogi. Zabudowa mieszkalna przy granicy będzie kolidować z rolniczym korzystaniem z jego gruntu (które powoduje określone oddziaływania związane opryskami, odorami, pracą maszyn rolniczych czy hodowlą zwierząt). J. C. wskazał też na sygnalizowane wcześniej okoliczności takie jak to, że zabudowa na działkach sąsiednich nie będzie miała dostępu do drogi publicznej. Z kolei zainwestowanie grozić będzie zalewaniem jego upraw. Ograniczone zostaną także po jego stronie możliwości realizacji zabudowy rolniczej. Wyraził nadto obawę, że w sąsiedztwie w rzeczywistości powstanie dwadzieścia budynków. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedstawienie wyników kontroli legalności zaskarżonego postanowienia rozpocząć należy od zwrócenia uwagi na uchybienia proceduralne – a Sąd dopatrzył się ich wielu. W tym miejscu należy przy tym wyprzedzająco zaznaczyć, że każde ze stwierdzonych naruszeń proceduralnych, gdyby rozważać je odrębnie, można teoretycznie próbować usprawiedliwiać jako nie mające wpływu na wynik sprawy. Wszystkie dostrzeżone przez Sąd wady postępowania oceniane wspólnie rzutują jednak w sposób istotny na całościową ocenę tego postępowania, jako prowadzonego nierzetelnie i nieprzekonująco. Skład orzekający nie miał wątpliwości, że działanie Kolegium urągało zasadom wyrażonym chociażby w art. 8 K.p.a. (zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej), czy art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania stron o zasadności przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwianiu sprawy). Wskazać należy, że już tylko przystąpienie do analizy akt administracyjnych powoduje wrażenie ich nieuporządkowania. W niniejszej sprawie akta Kolegium (nieponumerowane) chronologicznie otwiera oryginalne pismo J. C. z dnia 17 maja 2017 r., które dotyczy warunków zabudowy na działce [...], a więc innej, aniżeli dotyczy postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. objęte obecnie skargą. Dopiero uważne badanie dokumentacji sprawy pozwala ustalić, że właściwy wniosek J. C. dotyczący nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...] znajduje się w części akt organu pierwszej instancji i to w nieczytelnej i niepoświadczonej kserokopii. Następnie z akt administracyjnych wynika, że Wójt korespondował z Kolegium i przesyłał temu organowi między innymi kserokopię decyzji z dnia [...] 2017 r., [...] dotyczącej działki J. C. (zob. pismo przewodnie z dnia 19 września 2017 r., [...]). W teczce Kolegium nie utrwalono jednak materiałów, w oparciu o które występowano o uzupełnienie wskazanej dokumentacji (wskazuje się, że jest to pismo z dnia 12 września 2017 r., [...]). Świadczy to o obiektywnych brakach w aktach administracyjnych. Dalej w piśmie z dnia 31 lipca 2017 r. Kolegium "w nawiązaniu do wniosku J. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2017 r., [...]" zwróciło się do organu gminy "o nadesłanie informacji", czy inwestycja "wpłynie na ograniczenie dotychczasowego wykorzystania" nieruchomości J. C. i "czy ograniczy możliwość jej zabudowy obiektami budowlanymi o charakterze rolniczym". Powyższe pismo świadczy to tym, że Kolegium w istocie odstąpiło od dokonania w sprawie własnych ustaleń i podjęło próbę wyręczenia się stanowiskiem organu gminy. Nie było to wskazane, zważywszy, że to właśnie działanie Wójta docelowo miało być co do zasady przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym. Co więcej, treść uzasadnienia zaskarżonego do Sądu postanowienia Kolegium wskazuje, że na pismo z dnia 31 lipca 2017 r. Wójt odpowiedział pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. (znajduje się ono w aktach), a także J. C. pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. Stanowisko skarżącego jest kolejnym pismem w sprawie, którego nie utrwalono w aktach administracyjnych. Gdy chodzi natomiast o stronę formalną obu postanowień wydanych przez Kolegium (obecnie kontrolowanych), to uwidaczniają się błędy, które popełnił organ i które świadczą o niestarannym prowadzeniu postępowania. Przede wszystkim dwukrotnie organ odwoławczy wskazuje, że sprawa dotyczy "inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych", podczas gdy decyzja Wójta z dnia [...] 2017 r., [...] jednoznacznie dotyczy jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Kolegium wyjaśnia też, że "wszczęło postępowanie wyjaśniające" mające na celu ustalenie, czy inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość J. C.. Stwierdzenie to nie koresponduje z sentencją obu postanowień Kolegium, w których wyraźnie wskazuje się, że organ a limine odmówił J. C. wszczęcia postępowania. Poważne wątpliwości w płaszczyźnie formalnej budzi także prawidłowość działania Kolegium, po tym jak rozpoznało wniosek J. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W postanowieniu z dnia [...] stycznia 2018 r. nie pojawia się w istocie żadna argumentacja odnosząca się do wywodów skarżącego zawartych we wspomnianym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co więcej, pada ze strony Kolegium zadziwiające stwierdzenie, że "zastosowało się do wytycznych w w/wym. wyroku". Tymczasem akta sprawy nie wskazują, aby w kontrolowanej sprawie administracyjnej wydano jakikolwiek wyrok. Żadnego orzeczenia nie powołano także w treści postanowienia Kolegium. Sąd może jedynie domniemywać, że stanowisko wyrażone przez Kolegium w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2018 r. jest najprawdopodobniej kopią argumentacji pochodzącej z innej zupełnie, ale podobnej sprawy, w której ze skargi J. C. orzekał niegdyś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zob. wyroki z dnia 19 kwietnia 2017 r., II SA/Po 842/16 oraz II SA/Po 843/16 – znane Sądowi z urzędu). Wreszcie Sąd zauważył, że poważnym uchybieniem ze strony Kolegium było sformułowanie sentencji postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r. rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w postaci, cyt.: "odmówić wszczęcia postępowania...", podczas gdy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a. rozstrzygnięcie Kolegium powinno brzmieć "utrzymuje zaskarżone postanowienie w mocy" (oczywiście przy założeniu przyjętego przez organ wariantu rozstrzygnięcia). Jak już sygnalizowano, wszystkie wymienione wyżej kwestie pozwalają ocenić postępowanie Kolegium jako prowadzone w sposób nierzetelny oraz nieprzekonujący. Przechodząc do kwestii bliższych aspektom merytorycznym postępowania, Sąd zwraca uwagę, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do uwag J. C.. Działania wyjaśniające organu sprowadzały się w istocie do skierowania zapytania do Wójta o "nadesłanie informacji" dotyczących oddziaływania inwestycji lokalizowanej na działce [...]. Kolegium przeszło do porządku nad wyjaśnieniami skarżącego zawartymi w jego pismach. Tymczasem odniesienie się do nich było konieczne z uwagi na wspomnianą zasadę przekonywania, która ma znaczenie tym bardziej, iż skarżący robi wrażenie osoby niezorientowanej w zawiłościach procedury administracyjnej. Można w tym miejscu zaznaczyć, że spośród argumentów J. C. jeden przynajmniej powinien zwrócić szczególną uwagę Kolegium. Otóż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tenże wyjaśnia, że obecnie "nie obowiązuje go ochrona środowiska", lecz przy wydanych decyzjach (dotyczących jego działki – uw. Sądu), gdy uwzględni się zdjęcia satelitarne, "będzie on musiał się dostosować". Kolegium w obu swych postanowieniach odnosi się do decyzji z dnia [...] 2017 r., [...], która dotyczy zabudowy inwentarskiej na działce J. C.. Następnie, nie dociekając intencji skarżącego, kwituje, że decyzja ta nie ma znaczenia, gdyż nie ogranicza jego praw. Zdaniem Sądu, gdy jednak przyjrzeć się uważnie treści decyzji z dnia [...] 2017 r. zauważyć można, że dotyczy ona hodowli [...] i [...] do 40 DJP. Jest to limit skali hodowli, który J. C. najprawdopodobniej narzucono w trakcie składania podania (tak można wnioskować z całokształtu okoliczności sprawy). Ten kontekst – w powiązaniu z przytoczonymi wypowiedziami skarżącego, że obecnie "nie obowiązuje go ochrona środowiska", lecz przy wydanych decyzjach "będzie on musiał się dostosować" – pozwala z łatwością rozszyfrować, że ma on na myśli warunkowania prawne, wynikające z § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Przepis ten stanowi, iż do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt, innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51 [rozporządzenia], w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność ta prowadzona będzie w odległości mniejszej niż 100 m od terenów mieszkaniowych. Wstępna analiza danych odległościowych odzwierciedlonych na mapie będącej załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2017 r., [...] pozwala stwierdzić, że działka [...] prawdopodobnie znajduje się w pasie 100 od granicy gospodarstwa J. C.. Oznacza to, że na skutek dopuszczenia w sąsiedztwie (działka [...]) jego nieruchomości (działka [...]) zabudowy mieszkaniowej skarżący utracił możliwość ubiegania się w drodze samego ustalenia warunków zabudowy, bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o lokalizację zabudowy inwentarskiej dla produkcji większej niż 40 DJP. Jak wskazano, Sąd nie wyklucza, że J. C. już przy składaniu wniosku o warunki zabudowy dla budynku inwentarskiego został pouczony o konieczności ograniczenia skali produkcji ze względu na dopuszczoną w sąsiedztwie zabudowę mieszkalną. Wskazuje na to podnoszony przez niego argument (w kontekście planów rozbudowy gospodarstwa), że "ogranicza mu się hodowlę", gdyż tylko przy "tej ilości sztuk" [w domyśle – ograniczonej do 40 DJP] "nie obowiązuje go ochrona środowiska" [w domyśle – obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach"). Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje Kolegium na konieczność uzupełnienia i uporządkowania akt administracyjnych, dokładnej weryfikacji wniosku J. C. i ponownego sprawdzenia, czy nie posiada on interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 2017 r., [...] Sąd podkreśla przy tym, że już na podstawie zebranych w aktach materiałów da się ustalić, iż prawdopodobnie (konieczne jest zweryfikowanie odległości pomiędzy działkami) interes prawny J. C. może znaleźć umocowanie w treści § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten kreuje bowiem dodatkowe i istotne obwarowania prawne w sferze inwestycyjnej dla nieruchomości dotychczas rolnych, jeżeli w ich otoczeniu dojdzie do przekształcenia terenów na mieszkaniowe (obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej, ale nadto – pośrednio – dochowania weryfikowanych w niej standardów emisyjnych). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.