II SA/Po 217/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] W dniu [...] kwietnia 2016 r. J. C. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] o ustaleniu dla R. O. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na terenie części działki nr [...], obręb D.. Wnioskodawca podał, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. otrzymał zawiadomienie o wznowieniu postępowania zakończonego powyższą decyzją. Wskazał, iż następnego dnia udał się do Urzędu Gminy w Ż. , lecz odmówiono mu wglądu w akta sprawy. Dodał, że został zarówno przez urzędników, jak i samego Burmistrza [...] potraktowany jak "chuligan". W związku z powyższym wnioskodawca zwrócił się do Kolegium o rozpatrzenie jego podania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr SKO–4213/123/16, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, wyjaśniając, iż w ocenie Kolegium wnioskodawca nie posiadał interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Jak podkreślono, J. C. nie jest właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z przedmiotową działką nr [...]. Kolegium nie znalazło również przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu I zaniechania jakiegoś działania, przemawiającego za przypisaniem interesu prawnego wnioskodawcy. Tym samym, w okolicznościach faktycznych sprawy przysługujące wnioskodawcy prawo własności nie zostało naruszone kwestionowaną decyzją. Postanowienie powyższe zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...]. J. C. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podtrzymując swoje zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 843/16, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] W ocenie Sądu z uzasadnień zapadłych w niniejszej sprawie postanowień Kolegium wynika, że dokonało ono kontroli formalnoprawnej wniosku, uznając, że skarżący nie był podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta [...], z uwagi na brak przymiotu strony. W ocenie Sądu ustalenie powyższe uznać należało za przedwczesne. Sąd stwierdził, że w świetle treści podania J. C. oraz treści art. 61a § 1 K.p.a. niedopuszczalna była odmowa wszczęcia postępowania, albowiem oceny, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] grudnia 2012 r. powinno się dokonać po wszczęciu postępowania i w jego toku poczynić ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia wniosku, a także stwierdzenia, czy podnoszone w stosunku do kwestionowanej decyzji zarzuty uprawniały wnioskodawcę do skutecznego żądania stwierdzenia jej nieważności. W tych okolicznościach odmowa wszczęcia postępowania nie znalazła – jak błędnie oceniło Kolegium - oparcia w art. 61a § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu kwestia oceny istnienia po stronie J. C. interesu prawnego uprawniającego go do kwestionowania w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Wójta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. na tym etapie była przedwczesna, albowiem wymagała rzetelnego zbadania relacji pomiędzy planowaną inwestycją na części działki nr [...], a sposobem zabudowy i zagospodarowania terenu na działce skarżącego nr [...]. Jak wyjaśniono, w przedmiotowej sprawie dla ustalenia, czy skarżący posiada przymiot bycia stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...] kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego nr [...] będzie skutkowało ograniczeniami w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania jego terenu. Oddziaływanie to polegać nie tylko na zupełnym uniemożliwieniu dotychczasowego wykorzystania jego nieruchomości jako nieruchomości rolnej, ale także na ograniczeniu możliwości jej zabudowy obiektami budowlanymi o charakterze rolniczym, czy gospodarczym, na co wskazywał w toku postępowania skarżący. Innymi słowy, interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy musi być wiązany z uniemożliwieniem lub ograniczeniem zmiany sposobu zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Sąd podkreślił, że oceny posiadania przez skarżącego przymiotu strony Kolegium powinno dokonać po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] grudnia 2012 r. Sąd pragnie wskazać, że analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje, że Kolegium nie oceniło na przykład, czy realizacja przedmiotowej inwestycji nie uniemożliwi lub nie ograniczy możliwości pobudowania na nieruchomości skarżącego obiektów budowlanych o przeznaczeniu rolniczym. Kolegium orzekając dwukrotnie nie oceniło także, jak realizacja przedmiotowej inwestycji wpłynie na obszar obejmujący jej sąsiedztwo, w tym nieruchomość skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, wyjaśniając, iż w ocenie Kolegium wnioskodawca nie posiadał interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Jak podkreślono, J. C. nie jest właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z przedmiotową działką nr [...], a planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie wpłynie negatywnie na jego działkę, o czym świadczy fakt wydania na jego rzecz decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego dla zwierząt do 5000 sztuk. Postanowienie powyższe zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...]. J. C. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podtrzymując swoje zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium odwoławczego, które utrzymało w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] grudnia 2012 r. przedmiocie warunków zabudowy. Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy, że w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 843/16, uchylił wydane wcześnie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 P. p. s. a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 P. p. s. a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, Baza NSA). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12, Baza NSA), że: "Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania". Rolą obecnie kontrolującego zaskarżone decyzje Sądu jest zatem weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 843/16 poprzednio wydanego w tej sprawie. W swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle treści podania skarżącego oraz treści art. 61a § 1 K.p.a. niedopuszczalna była odmowa wszczęcia postępowania, albowiem oceny, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] grudnia 2012 r. powinno się dokonać po wszczęciu postępowania i w jego toku poczynić ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia wniosku, a także stwierdzenia, czy podnoszone w stosunku do kwestionowanej decyzji zarzuty uprawniały wnioskodawcę do skutecznego żądania stwierdzenia jej nieważności. Jak wskazuje analiza akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zastosowało się do powyższych wytycznych i ponownie, działając na podstawie art. 61a K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania, dopuszczając się naruszenia art. 153 P.p.s.a. W tych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązkiem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie było orzeczenie, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r.