II SA/Po 217/21

Dnia 2 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021 roku sprawy ze sprzeciwu V. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] lutego 2021 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję Wójt Gminy T. (zwany dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zmianami) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."), orzekł o ustaleniu w stosunku do V. G. jednorazowej opłaty w łącznej wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działek położonych w miejscowości W., gm. T. , oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (pow. [...] m2), dla której Sąd Rejonowy P. w P. prowadził księgę wieczystą nr [...] oraz działka nr [...] (pow. [...] m2), dla której Sąd Rejonowy P. w P. prowadził księgę wieczystą nr [...] – na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w Wysogotowie, w rejonie ulic B. , B. , W. , zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] października 2009 r. (Dz. Urz. Woj. W.. z 2010 r. Nr 52, poz. 1175), ustalił przeznaczenie działki nr [...], obręb W., jako teren zabudowy usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem 1. oraz działki nr [...], obręb W., w części jako teren zabudowy usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem 1. teren dróg publicznych, oznaczony symbolem [...] oraz teren dróg wewnętrznych, oznaczony symbolem [...]. Przed wejściem w życie tego planu na przedmiotowym terenie nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki te były niezabudowane, użytkowane rolniczo. Dalej wyjaśniono, że przed upływem [...] lat od dnia wejścia w życie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w dniu [...] października 2013 r. na podstawie aktu notarialnego repertorium A [...], V. G. dokonała zbycia nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], obręb W.. Ponadto, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w Wysogotowie, w rejonie ulic [...], [...] W. i D. nastąpił wzrost wartości działek nr [...] i [...], obręb W., co potwierdzają operaty szacunkowe rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] czerwca 2014 r. sporządzone na zlecenie Urzędu Gminy T. . Ich analiza w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zmianami, zwanej dalej "u.g.n.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zmianami), nie wykazała nieprawidłowości niniejszych dokumentów. Operaty zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, są spójne i rzeczowe, zawierają w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazują podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności i rozwiązań merytorycznych. Przedstawione w nich obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach. Tabele obliczeniowe i inne dane operatów szacunkowych są przedstawione w sposób czytelny i umożliwiają weryfikację obliczeń; obliczenia przeprowadzono poprawnie. W odwołaniu V. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podniosła, że organ wydał decyzję z pominięciem udziału strony w sprawie, a ponadto rzeczoznawca majątkowy posługiwał się wadliwymi mapami lokalizacyjnymi, dobierając do wyceny nieruchomości, które nie były podobne do nieruchomości wycenianych. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w P.", "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. W rozpoznawanej sprawie biegła odmówiła potwierdzenia aktualizacji sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania, czego konsekwencją jest niemożność orzekania w sprawie przez organ odwoławczy na podstawie nieaktualnego operatu tj. dowodu, który ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Ubocznie organ odwoławczy wskazał, że decyzja nie zawiera oceny materiału dowodowego, a tym samym wystarczającego uzasadnienia, co narusza art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien dokładnie zbadać operat pod względem formalnym i prawnym oraz dokonać jego oceny w nowym postępowaniu. W wyniku wniesienia sprzeciwu od decyzji SKO w P., prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie operaty szacunkowe zostały sporządzone w dniu [...] czerwca 2014 r., a organ odwoławczy orzekał w dniu [...] maja 2018 r. Nowelizacja u.g.n. jaka nastąpiła wprowadziła zmianę do art. 156 ust. 4 u.g.n. polegającą na potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego, w sytuacji gdy minęło [...] miesięcy od dnia sporządzenia operatu, celem jego dalszego wykorzystania. Potwierdzona aktualność operatu mogła być wykorzystana przez kolejne [...] miesięcy. Przez zaniechanie Kolegium, nie dało się już potwierdzić aktualności operatu, gdyż minęły 4 lata od dnia jego sporządzenia. Niemniej jednak Sąd zauważył, że dezaktualizacja operatów szacunkowych nie stanowi o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania, a organ odwoławczy stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. może wydać decyzję kasacyjną jedynie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana właśnie z naruszeniem tych przepisów. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji nie zawiera oceny materiału dowodowego, a tym samym wystarczającego uzasadnienia, co narusza art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jednakże z twierdzeniem tym Sąd nie zgodził się z uwagi na brak uprawnień fachowych organu administracji publicznej do oceny merytorycznej operatu szacunkowego. Nadto nie sposób nie zauważyć, że w realiach rozpatrywanej sprawy operaty szacunkowe były aktualne na dzień wydania decyzji organu I instancji. Uchylając decyzji Kolegium, Sąd polecił organowi II instancji zastosowanie się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku. Sąd wskazał, że nie przesądza, iż ponownie prowadząc postępowanie Kolegium jest zobowiązane uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy. W przypadku dostrzeżenia przez organ odwoławczy innego niż omówione naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji (przykładowo, w odwołaniu strona zgłosiła zarzut pominięcia udziału strony w sprawie, jednakże organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tego zagadnienia), do rozważenia pozostanie kwestia charakteru podjętego rozstrzygnięcia. W innym jednak przypadku organ odwoławczy będzie zobligowany do zlecenia wykonania operatów szacunkowych w ramach art. 136 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] SKO w P. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w realiach rozpoznawanej sprawy sporządzony operat szacunkowy był ważny przez okres [...] miesięcy od daty sporządzenia, a po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego mogłyby być wykorzystane do celu, dla którego został porządzony jedynie przez okres kolejnych [...] miesięcy. Jednoznaczna treść art. 156 ust. 4 u.g.n. wyłącza możliwość wykorzystania w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2014 r. W tym stanie, powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, z tego względu, że podstawowy dowód w sprawie jakim jest operat szacunkowy jest nieaktualny. Z uwagi na upływ ponad pięciu lat od dnia sporządzenia operatu, mając na względzie treść art. 156 ust. 4 u.g.n. nie ma już możliwości potwierdzenia aktualności wykorzystanego przez organy administracji publicznej operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego go sporządzono w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3 art. 156 u.g.n. Natomiast potrzeba sporządzenia nowego operatu oznacza konieczność przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego w znacznej części. Brak jest zatem możliwości sporządzenia nowego operatu szacunkowego na etapie postepowania przed organem II instancji. Sprzeciw od decyzji wniosła V. G. (zwana dalej "Skarżącą") reprezentowana przez r. pr. A. P.. Podniesiono zarzut naruszenia art. 12 i art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuzasadnione przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wójtowi. Skarżąca wskazała na niczym nieuzasadnioną przerwę czteroletnią w działalności orzeczniczej organu powołując się na wyrok tut. Sądu z [...] lutego 2019 r. i wskazując na naruszenie zasady szybkości postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie nie znajdując podstaw do zastosowania art. 64c § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmie z [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik Skarżącej wskazał, iż wystąpił do Prezesa SKO w P. o objęcie szczególnym nadzorem działalności Kolegium w zakresie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] czerwca 2021 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19, dostępny na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest ocena prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd natomiast nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: 1) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; 2) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); 3) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Dodatkowo, nie może umknąć ani organowi II instancji, ani także Sądowi rozpoznającemu sprzeciw od jego decyzji treść art. 153 p.p.s.a., który stanowi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Powołany przepis oznacza zatem obowiązek działania organu administracji publicznej (niezależnie czy rozpoznawczego, czy odwoławczego) do działania według zaleceń Sądu. Względem Sądu, ten przepis wyznacza dodatkowe granice kontroli sądowoadministracyjnej tj. czy organ ponownie rozpoznający sprawę ustosunkował się do zaleceń Sądu i postąpił tak jak mu polecono. Przedmiotem niniejszej sprawy jest kontrola zgodności z prawem decyzji kasatoryjnej SKO w P., w której uchylono decyzję Wójta w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Na wstępie należy wskazać, że decyzja organu I instancji została wydana po raz pierwszy [...] sierpnia 2014 r. tj. prawie 7 lat temu i od tego czasu Kolegium uchyliło już dwukrotnie decyzję Wójta. W niniejszej sprawie jedynym powodem wydania decyzji kasacyjnej była dezaktualizacja operatu szacunkowego, co oznacza konieczność przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwia sporządzenie operatu przed organem II instancji. W wyroku wydanym w sprawie II SA/Po [...] uchylono poprzednią decyzję kasacyjną Kolegium. Sąd podkreślił wówczas, że dezaktualizacja operatów szacunkowych nie stanowi o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania, a organ odwoławczy stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. może wydać decyzję kasacyjną jedynie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana właśnie z naruszeniem tych przepisów, który to pogląd Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela. W ww. sprawie skład orzekający zwrócił uwagę organowi odwoławczemu, że w warunkach tak długo trwającego postępowania – które w sposób rażący narusza standardy wynikające z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i 2 k.p.a., obowiązkiem Kolegium było wykazanie się szczególną starannością w aspekcie rozpoznania merytorycznego sprawy. W okolicznościach badanej sprawy Kolegium w ogóle nie odniosło się do wytycznych Sądu zawartych w ww. wyroku i ponownie, wbrew zasadzie szybkości postępowania, uchyliło decyzję organu I instancji. Tymczasem obowiązkiem organu II instancji było przeprowadzenie szczegółowej oceny decyzji organu I instancji i w sytuacji jakichkolwiek braków w tym zakresie należało przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ administracji publicznej rozpatrując sprawę powinien mieć na względzie zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie reaguje na kolejne uchylenie swojej decyzji i wydaje po raz kolejny decyzję naruszającą przepisy prawa to organ odwoławczy powinien zająć merytoryczne stanowisko w sprawie stosując środki przewidziane w art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 616/20, dostępny w CBOSA). Ponowne uchylenie się przez Kolegium od obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powoduje daleko idące, bardzo negatywne konsekwencje. Zapadłe rozstrzygnięcie przed organem I instancji nie może doczekać się urzeczywistnienia poprzez działanie SKO w P.. To z kolei prowadzi do sytuacji, w której Skarżąca od lat nie może poznać odpowiedzi na pytanie, czy ustalona przez Wójta opłata jest zgodna z prawem czy też nie, a tym samym jej sytuacja prawna jest niepewna. Zaniechanie ze strony Kolegium zostało już raz poddane kontroli sądowej, w której jasno wyjaśniono, co powinien zrobić organ II instancji. Treść decyzji Kolegium i jej uzasadnienie wskazują jednoznacznie, że nie podjęto żadnych działań prowadzących do wyjaśnienia sprawy. Z tego względu należy ponownie wyłożyć materię normatywną, która powinna zostać zastosowana przez Kolegium zgodnie z wytycznymi Sądu. W myśl art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ust. 3 u.g.n. (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). W wyroku z [...] lutego 2019 r. tut. Sąd wskazywał, że w konsekwencji w dacie orzekania przez organ odwoławczy w istocie nie istniała już możliwość potwierdzenia aktualności sporządzonych na poczet niniejszej sprawy operatów szacunkowych, choć Sąd zauważył, że w aktach administracyjnych organu II instancji brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego, że organ ten faktycznie – zgodnie z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wystąpił do autora operatów z wnioskiem o potwierdzenie ich aktualności. Te twierdzenia pozostają nadal aktualne i wiążące w myśl art. 153 p.p.s.a. W wyroku wydanym w sprawie II SA/Po [...] Sąd zobligował Kolegium do zlecenia wykonania operatów szacunkowych w ramach art. 136 k.p.a. i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji braku dostrzeżenia przez organ odwoławczy innego naruszenia przepisów postępowania. Pomimo tego Kolegium nie dostosowało się do ww. wytycznych i uznając jedynie, że nie może wydać nowego operatu uchyliło ponownie decyzję organu I instancji. Nie rozpoznano zarzutów Skarżącej podniesionych w odwołaniu, nie ustosunkowano się do twierdzenia o pominięciu strony postępowania administracyjnego. Następnie, po zweryfikowaniu tych okoliczności, w zależności od ich efektów, organ II instancji miał obowiązek sporządzić nowe operaty szacunkowe i rozstrzygnąć co do istoty sprawy. Odnosząc się do wskazania Kolegium, że sporządzenie operatu szacunkowego przez organ II instancji jest niemożliwe z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, Sąd co do zasady zgadza się z tym wnioskiem. Należy jednak zwrócić uwagę na szczególny charakter niniejszej sprawy. Przez zaniechanie ze strony Kolegium sprawa toczy się na tyle długo, że nie da się na dzień dzisiejszy potwierdzić aktualności operatu szacunkowego z 2014 r., na podstawie którego Wójt podjął swoje rozstrzygnięcie. Skoro ta okoliczność wynika tylko z winy Kolegium, a Wójtowi nie można postawić zarzutu działania na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego, należy przenieść cały ciężar postępowania wyjaśniającego na organ II instancji. Jest to skorelowane z zarysowaną kolizją zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Skarżąca ma prawo oczekiwać, że pozna ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, szczególnie, że minęło już ponad 8 lat od sprzedaży nieruchomości. Zarysowany spór wartości wymaga rozstrzygnięcia celem zapewnienia skuteczności i pewności prawa będącymi składnikami demokratycznego państwa prawnego, czego może żądać strona postępowania. Spór pomiędzy wartościami wyrażanymi przez normy prawne należy rozstrzygnąć na gruncie zastosowania reguł kolizyjnych w procesie wykładni prawa. "Reguły te (kolizyjne – przyp. Sądu) przesądzają o dokonaniu wyboru w oparciu o eliminację na zasadzie pierwszeństwa obowiązywania lub stosowania. Ich rola w systemie prawnym ujawnia się wtedy, gdy brak jest przepisu sterującego – uchylającego przepisy pomiędzy sobą niezgodne lub wskazującego sposób rozstrzygnięcia niezgodności." (M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017, s. 281). Powyższe prowadzi do jednoznacznego wniosku o konieczności przyznania pierwszeństwa zasadzie szybkości postępowania i przeniesienia ciężaru przeprowadzenia całokształtu postępowania wyjaśniającego na organ II instancji z uwagi na ochronę sytuacji prawnej Skarżącej wyznaczoną obowiązkiem nałożenia opłaty planistycznej. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd nie przesądza o tym, czy opłata ustalona przez Wójta w drodze decyzji jest zgodne z prawem, czy też nie. Nie można odpowiedzieć na to pytanie, póki SKO w P. nie zbada w pierwszej kolejności zarzutów Skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji Wójta. Następcza analiza, o ile okaże się niezbędna, będzie dotykać ustalenia wysokości opłaty na podstawie nowych operatów sporządzonych na wniosek Kolegium. Tak jak zostało to wskazane na początku rozważań merytorycznych, Sąd nie bada prawidłowości dokonanej wykładni przepisów prawa materialnego. Przedmiotem jego analizy jest wyłącznie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym niniejszy wyrok nie kończy postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw od decyzji jest uzasadniony. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił decyzję Kolegium w całości z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ II instancji przeprowadzi rozpozna zarzuty podniesione w odwołaniu. W zależności od efektu tej analizy, SKO w P. przeprowadzi postępowanie dowodowe w pełnym zakresie (przy czym wykonanie czynności dowodowych może zlecić organowi I instancji – art. 136 § 1 k.p.a.) i zdecyduje o ustaleniu opłaty planistycznej. Przejęcie ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego będzie wymagało skrupulatnego spełnienia wszystkich wymagań formalnych począwszy od powołania rzeczoznawcy majątkowego, oceny sporządzonego przez niego operatu szacunkowego, skończywszy na wydaniu decyzji.