II SA/Po 218/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J.Zieliński /-/ E.Podrazik /-/ M.Kwiecińska Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 roku Wójt Gminy C., w którego imieniu działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 17, art. 20 ust. 3 i 4, art. 24 ust. 3a, art. 26 ust. 1 i 2, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255) odmówił przyznania B. C.: (1) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związki opieką nad mężem J. C., posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz (2) składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad mężem w okresie pobierania tego świadczenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wedle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozważane świadczenie przysługuje (1) matce lub ojcu, (2) innej osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9 poz. 59) ciąży obowiązek alimentacyjny i (3) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą, legitymującą się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powoływanej ustawy wynika natomiast, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Z przedłożonych przez skarżącą dokumentów wynika tymczasem, iż jest ona żoną J. C., co potwierdza odpis aktu małżeństwa nr [...] z dnia [...] października 1984 roku, wydany przez Urząd Stanu Cywilnego w C. Wójt Gminy C. stwierdził nadto, iż na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 roku, sygn. akt P 27/2007, nie został zmieniony art. 17 ust. 3 pkt 2 lit. a powołanej ustawy. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim stanowi przesłankę uniemożliwiającą przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu – po rozpatrzeniu odwołania B. C. – uchyliło decyzję Wójta Gminy C. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż wniosek B. C. był już wcześniej rozpatrywany przez organy administracji publicznej. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku, nr [...], Wójt Gminy C. odmówił przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji znowu wydał w dniu [...] kwietnia 2010 roku decyzję odmowną, nr [...], którą również uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku, nr [...]. W uzasadnieniach cytowanych wyżej decyzji z dnia [...] marca 2010 roku i z dnia [...] czerwca 2010 roku, Kolegium powoływało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 roku, sygn. akt P 27/2007, Dz. U. Nr 138 poz. 872. W orzeczeniu tym uznano, iż art. 17 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niekonstytucyjny w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której ciąży obowiązkiem alimentacyjny, zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej ze względu na potrzebę opieki nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym członkiem rodziny. W tym świetle nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Wójta Gminy C., zgodnie z którym pozostawanie J. C. w małżeństwie z skarżącą nie pozwala na przyznanie rozważanego zasiłku. Ustawodawca wskazuje bowiem tylko, iż obowiązek zapewnienia opieki nad osobą, która została zaliczona do osób niepełnosprawnych w znacznym stopniu, zostaje przerzucony na jej małżonka. Ponadto, pozostałe okoliczności, jakie wyłączają uzyskanie zasiłku pielęgnacyjnego, dotyczą sytuacji, gdy istnieje możliwość zapewnienie opieki przez inne osoby, którym przysługuje prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego bądź też osoba, która wymaga opieki, została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę czy w rodzinie zastępczej z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem. Interpretacja organu I instancji prowadzi natomiast do sytuacji, gdy prawa do pomocy w formie świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie miała osoba, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, ponieważ osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek takiej osoby również mógłby otrzymać tego świadczenia z uwagi na zawarcie małżeństwa. Doszłoby zatem do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji osoby posiadającej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ze względu tylko na sam fakt pozostawania przez tę osobę w związku małżeńskim, bez względu na możliwości zapewnienie jej opieki przez rodzinę. W cytowanym wyroku z dnia 18 lipca 2008 roku Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, iż na gruncie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych doszło do pominięcia legislacyjnego, które oznaczało zawężenie w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP kręgu osób uprawnionych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca pominął bowiem możliwość nabycia tego prawa przez osoby rezygnujące z swojej aktywności zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego spoczywa obowiązek alimentacyjny. Skoro człowiek wywiązuje się ze swoich obowiązków prawnych oraz moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z szans zarobkowania, to osoba powinna otrzymać od państwa odpowiednie wsparcie. Udzielenie pomocy w takiej formie przez państwo zdejmuje z jego organów potrzebę zapewnienie opieki swoim obywatelom w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych ramach. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył także, iż stwierdzenie niekonstytucyjności tylko art. 17 ust. 1 powoływanej ustawy wynika z zakresu kognicji Trybunał. Do organów administracji publicznej należy z kolei ocena skutków wydanego orzeczenia z dnia 18 lipca 2008 roku, zwłaszcza w kontekście art. 17 ust. 2 pkt 5 lit. a tejże ustawy. Należy też w tym miejscu podkreślić, iż obowiązek alimentacyjny może mieć swoje źródło nie tylko w treści art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, lecz także w art. 23 i art. 27 tego Kodeksu. Małżonkowie są bowiem zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do pomocy wzajemnej. W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a rozważanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować w ten sposób, że osoba sprawująca opiekę traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę, wymagającą jej opieki, związku małżeńskiego. W takim wypadku obowiązek opieki ciążyć będzie na nowym małżonku, który z kolei uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie w razie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z akt sprawy wynika przy tym, iż J. C. zaliczony został do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga on także stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W tej sytuacji skarżąca spełnia wymogi do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie rozpoznając sprawy, organ I instancji winien jedynie ustalić, w jakim zakresie przysługuje jej to świadczenie mając na uwadze art. 24 ust. 2a-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pismem z dnia [...] lutego 2011 roku B. C. złożyła skargę na wyżej wskazaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Podniosła ona zarzut naruszenia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i zarzut raczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 12 oraz art. 138 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 roku – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168). Zwróciła ona także uwagę w skardze na stan zdrowia męża oraz dotychczasowy przebieg postępowania, w tym kolejne wydawanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnych. Tymczasem od złożenia wniosku upłynęło już półtora roku, a jej sprawa nie została dotąd załatwiona pozytywnie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, wskazując, iż przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania wynika z dążenia do właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczenia rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255). Zgodnie art. 17 ust. 1 tejże ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej: (1) matce lub ojcu, (2) innym osobom, na których według przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9 poz. 59) spoczywa obowiązek alimentacyjny, oraz (3) opiekunowi faktycznemu dziecka. Osoba, która wymaga opieki, powinna posiadać orzeczenie o niepełnosprawności ze wskazaniem na potrzebę stałej lub długotrwałej opieki bądź też pomocy innej osoby, związanej ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, oraz potrzebę stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca zastrzega jednak w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. wtedy, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje już w związku małżeńskim. Taka podstawa w ocenie Wójta Gminy C. miała miejsce w niniejszej sprawie, co zdaniem organu potwierdza odpis skrócony aktu małżeństwa nr [...], wystawiony w dniu [...] lipca 2010 roku przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Gminie C. Z dokumentu tego wynika bowiem, że B. i J. C. pozostają w związku małżeńskim. Z takim stanowiskiem organu I instancji w przekonaniu Sądu nie można się jednak zgodzić. Na wstępie trzeba zauważyć, że w świetle przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny nie wynika jedynie z art. 128 tego kodeksu, lecz także z art. 27 kodeksu. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że małżonkowie są obowiązani, według sił oraz możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą założyli. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż pomiędzy małżonkami w czasie trwania małżeństwa istnieje więź alimentacyjna. Taki pogląd aprobowany jest zarówno orzecznictwie sądów powszechnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 2000 roku, sygn. akt III CKN 1015/00, Lex nr 51875; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia 1997 roku, sygn. akt II CZ 55/97, Lex nr 50785; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 sierpnia 1990 roku, sygn. akt I CR 422/09, Lex nr 3665), jak i sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2010 roku, sygn. akt IV SA/Po 769/10, Centralna baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia .nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2010 roku, sygn. akt II SA/Bd 1266/10, tamże; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Gd 319/09, tamże). Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika ponadto, iż orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2009 roku, znak [...], J. C. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (k. 3 akt administracyjnych organu I instancji). Wskazano także, iż w przypadku męża skarżącej należy korzystać z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji (usługi socjalne, opiekuńcze, terapeutyczne czy rehabilitacyjne, świadczone przez sieć instytucji pomocy społecznej). Mąż skarżącej wymaga również stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób ze względu na znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Dotychczasowe uwagi prowadzą zatem do wniosku, iż skarżąca w sposób niebudzący zastrzeżeń spełniała wymogi, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy o świadczenia rodzinnych. Sąd pragnie także wyraźnie podkreślić, iż w pełni podziela argumentację, jaką Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu przedstawiło w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 roku. Organ ten trafnie powołał się na wyrok z dnia 18 lipca 2008 roku, sygn. akt P 27 /2007, Dz. U. Nr 138 poz. 872, w którym Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1 powoływanej ustawy o świadczeniach za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na potrzebę sprawowania opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wyrok ten miał wprawdzie charakter zakresowy, co oznacza, że przepis badany przez Trybunał Konstytucyjny nie został uchylony w całości, lecz jego pewien sposób interpretacji został uznany za niedopuszczalny w świetle przepisów Konstytucji RP. Nie zmienia to jednak faktu, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP mają charakter powszechnie obowiązujący i są ostateczne. Organy administracji publicznej powinny zatem uwzględniać ich treść w procesie stosowania prawa. Z tego też powodu wziąć trzeba pod uwagę konkluzje Trybunału, który orzekał wprawdzie tylko w stosunku do art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy, lecz rozstrzygnięcie to niewątpliwie oddziałuje także na niniejszą sprawę. Jeżeli bowiem w wyroku z dnia [...] lipca 2008 roku uznano pozbawienie osób niebędących rodzicami dziecka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za nielegalne zróżnicowanie podmiotów prawa, to tym bardziej należy przychylić do stanowiska, że podobnie nieuprawniony charakter miała odmowa przyznania tego świadczenia osobie, sprawującej opiekę nad swoim małżonkiem. Trzeba bowiem zauważyć, że przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym, choć przyznają środki finansowe osobie pomagającej, to jako instytucja nakierowane są jednak głównie na dobro osoby wymagającą wsparcia. Tymczasem akceptacja poglądu organu I instancji prowadziłaby do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji osób niepełnosprawnych. Jeśli bowiem osoba, wymagająca pomocy, pozostawałaby w związku małżeńskim, to nie mogłaby ona uzyskać wsparcia ani od osoby, na której ciąży w stosunku do niej obowiązek alimentacyjny, ani też od małżonka. Trudności takich nie doświadczyłaby jedynie osoba niepozostająca w związku małżeńskim. Ten wniosek nie daje się jednak pogodzić założeniem o racjonalności ustawodawcy. Taki pogląd spotkał się z pełną aprobatą judykatury (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 roku, sygn. akt I OSK 1000/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 115/10, tamże; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 61/10, tamże). Trafnie argumentuje zatem Kolegium, iż sens art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej polega jedynie na wskazaniu, że ciężar opieki nad niepełnosprawną osobą spoczywa przede wszystkim na jej małżonku. W wyniku zawarcia małżeństwa ustaje wobec tego podstawa do uzyskania świadczenia przez osobę, która dotychczasowo pomagała niepełnosprawnemu, lecz zarazem prawo do otrzymania tego świadczenia nabywa małżonek. Taka wykładnia koresponduje też z podkreśleniem przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 roku szczególnej doniosłej społecznie roli, pełnionej w ramach obowiązku alimentacyjnego. Konkluzja ta znajduje ponadto swoje odzwierciedlenie także w art. 18 Konstytucji RP, na mocy którego małżeństwo i rodzina wzięte są pod ochronę Rzeczypospolitej Polskiej. Słuszność uwag odnoszących się do meritum rozpatrywanej sprawy nie zmienia jednak w ocenie Sądu faktu, iż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu naruszyło przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168). Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje w całości oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jeżeli decyzję wydana jest z naruszenie przepisów procedury, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uregulowanie to ma charakter szczególny wobec ogólnej zasady, iż organ II instancji rozpatruje sprawę merytorycznie, co znajduje swój wyraz w art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało w niniejszej sprawie głównie wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonywaną przez Wójta Gminy C. Natomiast okoliczności, jakie zdaniem organu II instancji, pozostały jeszcze do wyjaśnienia dotyczą jedynie kwestii oznaczenia okresu zasiłkowego w związku z wydawaniem na określony czas orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. Fakt ten mógł być jednak ustalony bez większych trudności samodzielnie przez organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego, nie wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Podkreślić należy, iż przedmiotowa sprawa była już wcześniej przedmiotem dwukrotnej kontroli ze strony Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu. Należy zatem w konsekwencji dojść do wniosku, iż organ w sposób nieuzasadniony - słusznie uchylając decyzję Wójta Gminy C. – przekazał sprawę ponownie do rozpoznania organowi I instancji, gdy tymczasem powinien był orzec merytorycznie. W rezultacie został naruszony art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Sąd zmuszony był w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 i 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium ponownie rozpoznając sprawę powinno uwzględnić dotychczasowe uwagi Sądu, zwłaszcza te, odnoszące się do właściwego zakończenia postępowania odwoławczego. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.