II SA/Po 218/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] r. nr [...] W dniu [...]. J. C. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. dnia [...], nr [...] o ustaleniu dla R. O. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na terenie części działki nr [...], i działki [...] obręb D. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, wyjaśniając, iż w ocenie Kolegium wnioskodawca nie posiadał interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Jak podkreślono, J. C. nie jest właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z przedmiotową działkami inwestycyjnymi nr [...] i [...]. Kolegium nie znalazło również przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu I zaniechania jakiegoś działania, przemawiającego za przypisaniem interesu prawnego wnioskodawcy. Tym samym, w okolicznościach faktycznych sprawy przysługujące wnioskodawcy prawo własności nie zostało naruszone kwestionowaną decyzją. Postanowienie powyższe zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...]. J. C. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podtrzymując swoje zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 842/16, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] r. nr [...]. W ocenie Sądu z uzasadnień zapadłych w niniejszej sprawie postanowień Kolegium wynika, że dokonało ono kontroli formalnoprawnej wniosku, uznając, że skarżący nie był podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Ż., z uwagi na brak przymiotu strony. W ocenie Sądu ustalenie powyższe uznać należało za przedwczesne. Sąd stwierdził, że w świetle treści podania J. C. oraz treści art. 61a § 1 K.p.a. niedopuszczalna była odmowa wszczęcia postępowania, albowiem oceny, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...]r. powinno się dokonać po wszczęciu postępowania i w jego toku poczynić ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia wniosku, a także stwierdzenia, czy podnoszone w stosunku do kwestionowanej decyzji zarzuty uprawniały wnioskodawcę do skutecznego żądania stwierdzenia jej nieważności. W tych okolicznościach odmowa wszczęcia postępowania nie znalazła – jak błędnie oceniło Kolegium - oparcia w art. 61a § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu kwestia oceny istnienia po stronie J. C. interesu prawnego uprawniającego go do kwestionowania w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Wójta Ż. z dnia [...] r. na tym etapie była przedwczesna, albowiem wymagała rzetelnego zbadania relacji pomiędzy planowaną inwestycją na działki nr [...] i nr [...], a sposobem zabudowy i zagospodarowania terenu na działce skarżącego nr [...]. Jak wyjaśniono, w przedmiotowej sprawie dla ustalenia, czy skarżący posiada przymiot bycia stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] i [...] kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego nr [...] będzie skutkowało ograniczeniami w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania jego terenu. Oddziaływanie to polegać nie tylko na zupełnym uniemożliwieniu dotychczasowego wykorzystania jego nieruchomości jako nieruchomości rolnej, ale także na ograniczeniu możliwości jej zabudowy obiektami budowlanymi o charakterze rolniczym, czy gospodarczym, na co wskazywał w toku postępowania skarżący. Innymi słowy, interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy musi być wiązany z uniemożliwieniem lub ograniczeniem zmiany sposobu zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Sąd podkreślił, że oceny posiadania przez skarżącego przymiotu strony Kolegium powinno dokonać po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...]. W ocenie Sądu, analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje, że Kolegium nie oceniło na przykład, czy realizacja przedmiotowej inwestycji nie uniemożliwi lub nie ograniczy możliwości pobudowania na nieruchomości skarżącego obiektów budowlanych o przeznaczeniu rolniczym. Kolegium orzekając dwukrotnie nie oceniło także, jak realizacja przedmiotowej inwestycji wpłynie na obszar obejmujący jej sąsiedztwo, w tym nieruchomość skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 61a K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, wyjaśniając, iż w ocenie Kolegium wnioskodawca nie posiadał interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Jak podkreślono, J. C. nie jest właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z przedmiotową działkami nr [...] i nr [...], a planowana zabudowa nie wpłynie negatywnie na jego działkę, o czym świadczy fakt wydania na jego rzecz decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego dla zwierząt do [...] sztuk. Postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 17 ust 1, art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", art. 1, art. 17 ust 1 i art. 18 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1659) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...]. W treści uzasadnienia organ podtrzymał wcześniejszą argumentację podkreślając, że prawo własności J. C. nie zostało w niniejszej sprawie naruszone, a co za tym idzie, nie ma on interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Brak legitymacji do złożenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy stanowił bezpośrednią przyczynę wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. J. C. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podtrzymując swoje zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał, iż przedmiotowa inwestycja negatywnie wpływa na rozwój jego gospodarstwa i negatywnie oddziałuje na jego nieruchomość - działkę [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało wcześniejszą argumentację. Pismem z dnia [...] roku pełnomocnik J. C. podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i podkreślił, że oddziaływanie na nieruchomość może polegać nie tylko na pełnym uniemożliwieniu dotychczasowego wykorzystania jego nieruchomości jako nieruchomości rolnej, ale także na ograniczeniu możliwości jej zabudowy obiektami budowlanymi o charakterze rolniczym, na co skarżący wskazywał w toku postępowania. Innymi słowy interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy musi być związany z uniemożliwieniem lub ograniczeniem zmiany sposobu zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] r. przedmiocie warunków zabudowy. Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy, że w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 842/16, uchylił wydane wcześnie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] r. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 P. p. s. a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 P.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, Baza NSA). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12, Baza NSA), że: "Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania". Rolą obecnie kontrolującego zaskarżone decyzje Sądu jest zatem weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 843/16 poprzednio wydanego w tej sprawie. W swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle treści podania skarżącego oraz treści art. 61a § 1 K.p.a. niedopuszczalna była odmowa wszczęcia postępowania, albowiem oceny, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...]r. powinno się dokonać po wszczęciu postępowania i w jego toku poczynić ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia wniosku, a także stwierdzenia, czy podnoszone w stosunku do kwestionowanej decyzji zarzuty uprawniały wnioskodawcę do skutecznego żądania stwierdzenia jej nieważności. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy (oraz stwierdzenie nieważności decyzji) to właściwy organ powinien ustalić zakres oddziaływania planowanego (objętego wnioskiem) przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie. W przedmiotowej sprawie dla ustalenia, czy skarżący posiada przymiot bycia stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] i nr [...] kluczowe znaczenie miało ustalenie, czy oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego nr [...] będzie skutkowało ograniczeniami w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania jego terenu. Na skutek złożonego wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Gminy Ż. z dnia [...] roku – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie nie ustaliło, czy oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego będzie skutkowało ograniczeniami w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania jego terenu. Działania organu sprowadziły się tylko do skierowania zapytania do Wójta Gminy Ż. o "nadesłanie informacji" dotyczących oddziaływania inwestycji lokalizowanej na działce nr [...] oraz nr [...]. Ten ostatni organ wyjaśnił, że realizacja zabudowy nie spowoduje ograniczenia zabudowy działki [...] obiektami o charakterze rolniczym. Potwierdzeniem tej okoliczności miała być decyzja Wójta z dnia [...] r. ustalająca warunki zabudowy na rzecz J. C dla inwestycji pod nazwą: "[...]". Powyższe świadczy o tym, że Kolegium w istocie odstąpiło od dokonania w sprawie własnych ustaleń i podjęło próbę "wyręczenia się" stanowiskiem organu gminy. Nie było to wskazane, zważywszy, że to właśnie działanie Wójta docelowo miało być co do zasady przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym. Kolegium w ogóle nie odniosło się do uwag J. C dotyczących okoliczności mających istotne znaczenie dla oceny istnienia po jego stronie interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. W szczególności nie rozważyło zarzutów i wyjaśnień skarżącego, zawartych w jego pismach. W postanowieniu z dnia [...] r. nie pojawia się żadna argumentacja odnosząca się do wywodów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto należy podkreślić, że kolejnym poważnym uchybieniem ze strony Kolegium było sformułowanie sentencji postanowienia z dnia [...] r. Nr [...] rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w postaci, cyt.: "odmówić wszczęcia postępowania...", podczas gdy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. rozstrzygnięcie Kolegium powinno brzmieć: "utrzymuje zaskarżone postanowienie w mocy" (oczywiście przy założeniu przyjętego przez organ wariantu rozstrzygnięcia). Jak wskazuje analiza akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zastosowało się do powyższych wytycznych i ponownie, działając na podstawie art. 61a K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania, dopuszczając się naruszenia art. 153 P.p.s.a. W tych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązkiem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie było orzeczenie, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r.