II SA/Po 219/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu wpisu od skargi III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ A. Łaskarzewska /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska Po złożeniu w dniu [...] r. przez M.S. wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] położonej w miejscowości K. [...] o powierzchni [...] m2 i [...] zbiorników na [...] o pojemności po około [...] m3 każdy o całkowitej objętości [...] m3, organ załatwiający sprawę – działając na podstawie art. 106 § 2 kpa i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwrócił się o uzgodnienie do organów, o których mowa w art. 53 ust. 4, w tym między innymi -na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6- do Marszałka Województwa. Marszałek Województwa W. dnia [...] r. postanowił nie uzgodnić tej inwestycji "w zakresie urządzeń wodnych, o których mowa w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W uzasadnieniu powołał się na funkcjonowanie w obiegu prawnym prawomocnej decyzji Wójta Gminy B. z [...] r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę zbiornika [...] W. K. na rzece P. Jest to inwestycja celu publicznego. Obecnie prowadzone są wykupy gruntów, na których ma być realizowana ta inwestycja. Na skutek zażalenia M. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ stwierdził, że akta sprawy nie zawierają ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. z [...] r. o warunkach zabudowy dla zbiornika retencyjnego "W. K.". Poza tym samo powołanie się na istnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być podstawą negatywnych uzgodnień. Wyjaśnienia wymaga również ewentualna niezgodność pomiędzy zamierzeniem budowy zbiornika [...] a obszarem chronionego krajobrazu "Dolina Rzeki P." ustanowionym rozporządzeniem Wojewody Kaliskiego z 20 grudnia 1996r. (Dz.Urz.Woj.Kaliskiego nr 1/97 poz. 1). Ponadto akta sprawy nie zawierają wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ani też ze studium. Postanowieniem z [...] r. Marszałek Województwa W. po raz wtóry nie uzgodnił przedmiotowej inwestycji w zakresie urządzeń wodnych. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że budowa zbiornika W. K. jest ujęta w Koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania kraju (MP Nr 26, poz.432 z 2001r.), ustawie z 06 lipca 2001r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Program dla Odry 2006" (Dz.U. Nr 98, poz. 1067), strategii Rozwoju Województwa W. oraz Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa W. z [...] r. Na realizację tego zadania uzyskano dotychczas decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz decyzję – pozwolenie wodnprawne na szczególne korzystanie z wód i wykonanie urządzeń wodnych oraz decyzję Ministra Środowiska z [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody W. z [...] r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki P. i wykonanie urządzeń wodnych zbiornika retencyjnego W. K. Podał, że od [...] r. trwają wykupy nieruchomości rolnych pod tę inwestycję. Budowa zbiornika jest inwestycją celu publicznego, której podstawową funkcją będzie zabezpieczenie przeciwpowodziowe nieruchomości w zlewni rzeki P. i W. Ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z [...] r. wynika, że realizacja zbiornika na rzece P. stanowi szansę rozwoju gospodarczego dla gminy, jak też podniesie wpływy niżowe na rzece P. i zapewni minimalny jej przepływ oraz umożliwi wykorzystanie zgromadzonej wody do nawodnień rolniczych do potrzeb komunalnych. Planowany zbiornik dopuszczono do realizacji na obszarze chronionego krajobrazu "Dolina rzeki P." z uwagi na fakt, że jest inwestycją celu publicznego. Zamierzone przedsięwzięcie skarżącego, polegające na budowie płyty [...] i [...] zbiorników na [...], zostało zaplanowane na obszarze, na którym od [...] r. realizowana jest budowa [...]. Dlatego nie ma możliwości uzgodnienia tej inwestycji w zakresie urządzeń wodnych, zważywszy na fakt, że obecnie trwa wykup nieruchomości pod niniejszą inwestycję. Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 i 107 kpa odmówił M.S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] oraz [...] zbiorników na [...]w zabudowie zagrodowej na terenie położonym w K., działka nr [...], Gm. S. – z uwagi na brak uzgodnienia Marszałka Województwa W. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor podnosząc, że wykonanie przedmiotowej inwestycji jest niezbędne dla dalszego prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego bowiem, przepisy unijne nakazują wyposażenie gospodarstwa do końca [...] r. w [...] oraz zbiorniki [...]. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji naraża jego gospodarstwo na nieowracalne straty ekonomiczne i ekologiczna. Budowa [...] jeszcze się nie rozpoczęła i "nie wiadomo czy kiedykolwiek inwestycja ta powstanie". Skarżący podniósł też, że w związku z planowaną budową uzyskał pozytywne decyzje Starosty O. oraz Wojewody W. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.utrzymało w mocy decyzje organu I i II instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy, w związku z art. 64 ust. 1 decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organem właściwym w sprawach melioracji wodnych. Oznacza to konieczność uzyskania przez organ prowadzący postępowanie akceptacji dla treści opracowywanej decyzji i to wyrażonej w sposób wiążący inny organ. W sytuacji braku takiej akceptacji, wydanie decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy jest niedopuszczalne. Skoro zatem Marszałek Województwa W. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił uzgodnienia inwestycji w zakresie urządzeń wodnych, a M.S. postanowienia tego nie zaskarżył, nie ma podstaw do ustalenia warunków zabudowy. M. S. wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego, domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącego decyzje organów obu instancji w sposób rażący naruszają jego prawo własności poprzez uniemożliwienie realizacji wszelkich inwestycji, w tym też budowy [...] i [...], pomimo że nie istnieje żaden obowiązujący akt prawa, który uzasadnia takie działanie. Przywoływane plany budowy [...] "W. K." nie są jak dotychczas poparte prowadzonymi i zakończonymi postępowaniami planistycznymi, nie mają zatem obowiązującej mocy. Fakt wyartykułowania planów realizacji tej inwestycji, a nawet zakończenie pewnych etapów jej przygotowania bez ujęcia w planach miejscowych o statusie aktów prawa powszechnie obowiązującego, nie może być przesłanka ograniczenia prawa własności innych podmiotów realizujących działalność na tym samym terenie. Skarżący podniósł, że przedmiotowe postępowanie administracyjne ograniczyło się do zachowania poprawności formalnej i abstrahowało od stanu faktycznego dotyczącego właściciela gospodarstwa rolnego, jego sytuacji prawnej i ekonomicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przytaczając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W ocenie Sądu organy obu instancji przy wydaniu decyzji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Organy administracyjne przeoczyły, że stosownie do powołanego przez nie jako podstawa prawna decyzji art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nakłada na organ orzekający obowiązek uprzedniego uzgodnienia z właściwymi organami decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś uzgodnienia wniosku. W tym celu organ orzekający, występując o dokonanie uzgodnień warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora, przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy), przy czym projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz z załącznikami stanowiącymi jej integralną część. Tymczasem Wójt Gminy S. przesłał do uzgodnienia tylko wniosek M. S. wraz z mapą obrazującą zamiary inwestycyjne oraz mapą poglądową w skali 1:100.000 z lokalizacją inwestycji. Organ uzgadniający nie miał podstaw prawnych wydawać postanowienia – zarówno uzgadniającego, jak i odmownego – bez zapoznania się z wyżej wskazanym projektem decyzji o warunkach zabudowy i kompletem dokumentów. Ma rację Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, iż zajęcie stanowiska przez organy uzgadniające w trybie art. 106 kpa wiąże organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Problem jednak w tym, że organ uzgadniający może wypowiadać się w sposób wiążący organ orzekający o warunkach zabudowy tylko w zakresie powierzonych mu ustawowo zadań. Organy pierwszej i drugiej instancji w ogóle nie rozważyły, czy w ogóle Marszałek Województwa był władny skutecznie uzgadniać konkretną inwestycję, zamierzoną na terenie gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 § 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy organ orzekający w sprawie warunków zabudowy wydaje decyzję między innymi po uzgodnieniu "z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami". Przepis art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 24 lutego 1995r. (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przewiduje ogólną właściwość starosty w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w sprawach gruntów leśnych. W rozpoznawanej sprawie Starosta O. postanowieniem z dnia [...] r. uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych przedmiotową inwestycję, polegająca na budowie [...] oraz [...] dla działki skarżącego nr [..] w K. (k. [...] akt administracyjnych). Marszałek Województwa nie należy do organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami (pkt 4 ust. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2005r. – Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Z kolei według art. 4"a" pkt 3 cytowanej ustawy prawo wodne – w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, w tym w szczególności ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią, uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej wymaga między innymi decyzja o warunkach zabudowy – dla przedsięwzięć wymagających pozwolenia wodnoprawnego do wydania którego organem właściwym jest Wojewoda. Podkreślić jeszcze raz należy, że przedmiotem uzgodnienia nie jest lokalizacja zbiornika retencyjnego, lecz konkretnej inwestycji zlokalizowanej na terenie gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego skarżącego. Marszałek Województwa W. postanowieniem z dnia [...] r. uzgodnił lokalizację tej inwestycji w zakresie zadań samorządowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3, art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "pod warunkiem zachowania postulowanej w planie województwa w. linii zabudowy od linii brzegowej zbiornika W. K. w odległości [...] m" (k. [...] akt administracyjnych). Podstawy prawnej do uzgodnienia "w zakresie urządzeń wodnych" zamierzonej przez M. S. inwestycji Marszałek nie wskazał, powołał się tylko na ogólny przepis art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten jest adresowany do organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy, a nie do organu uzgadniającego. Nadto, w związku z argumentacją Marszałka zawartą w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 grudnia 2006r., które to postanowienie posłużyło organowi orzekającemu do wydania decyzji odmawiającej M. S. warunków zabudowy dla budowy na jego gruncie [...] i [...] – należy przypomnieć, że inwestycja celu publicznego – [...] nie została jeszcze zrealizowana i w związku z tym nie jest składnikiem sąsiedniej zabudowy. Wskazane wyżej uchybienia wykluczają możliwość przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i powodują konieczność uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, c, art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ A.Łaskarzewska /-/ A.Zieliński /-/ B.Kamieńska MarK