II SA/Po 22/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] 2009r. Nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje radcy prawnemu J. L. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę [...] złotych w tym [...]złotych podatku od towarów i usług, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/T.Świstak /-/J.Szaniecka /-/J.Zieliński Starosta P. decyzją z dnia [...].2009 r., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) odmówił uznania T. K. za osobę bezrobotną z dniem [...] 2009 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że T. K. posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej, działalność tą podjął, a następnie z dniem [...] 2001 r. zawiesił. Dalej organ stwierdził, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotny oznacza osobę o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a - g lub lit. i, j, l lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, a jeżeli jest osobą niepełnosprawną zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie wymiaru czasu tego pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych, gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w lit. a - k. Wskazał, że art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f cyt. wyżej ustawy określa negatywne przesłanki nabycia statusu osoby bezrobotnej stanowiąc, że za bezrobotnego może być uznana osoba nieposiadająca wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo niepodlegająca na podstawie odrębnych przepisów ubezpieczeniu społecznemu, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. W tej sytuacji w ocenie organu ostatnio powołany przepis wymaga wykazania się brakiem wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Organ też dodał, że wymóg nie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia społecznego na podstawie odrębnych przepisów stanowi inną niż brak wpisu do ewidencji działalności gospodarczej przesłankę nabycia statusu osoby bezrobotnej (alternatywa rozłączna) i ten zapis ustawy nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania. Samo bowiem posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej przesądza o niemożności nabycia statusu bezrobotnego. Wreszcie organ stwierdził, że osoby prowadzące działalność gospodarczą podlegają ubezpieczeniu społecznemu na podstawie art. 6 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74 ze zm.), zaś fakt niepodlegania przez T. K. takiemu ubezpieczeniu (zawieszenie działalności) ma charakter wtórny w przedmiotowej sprawie. W następstwie odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez T. K. Wojewoda W. decyzją z dnia [...]2009 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach swego rozstrzygnięcia Wojewoda W. przytoczył stanowisko organu I instancji oraz treść odwołania, przypominając równocześnie, że zaskarżona decyzja jest kolejnym w sprawie rozstrzygnięciem. W dalszych wywodach Wojewoda przedstawił następującej treści argumenty prawne. "W przedmiotowym przypadku poważne wątpliwości budzi prawidłowość interpretowania przez urząd pracy odnośnych przepisów przywołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz informowania zainteresowanego o stosowanej, odmiennej od literalnego brzmienia, interpretacji. Argumentacja urzędu pracy w kwestii rzekomej jednoznaczności przedmiotowego przepisu jest bowiem oczywiście błędna, a zastosowana interpretacja w żaden sposób nie może wynikać z zastosowania językowej i logicznej wykładni tego przepisu. Skoro urząd pracy kilkakrotnie podkreśla, że przedmiotowy przepis z logicznego punktu widzenia stanowi alternatywę rozłączną, to kompletnie nielogiczne jest stwierdzenie, że oba zawarte w nim warunki muszą być spełnione łącznie. Chociaż więc niektóre zarzuty zainteresowanego również są w pewnej mierze niespójne, gdyż równocześnie zarzuca urzędowi pracy ignorancję i niekompetencję oraz świadome i celowe działanie na jego szkodę, to w kwestii lingwistycznej i logicznej wykładni przedmiotowego przepisu jego argumentacja wydaje się być bardziej przekonywująca. Z załączonego do akt sprawy pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Rynku Pracy Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] 2009 r. wynika, że w efekcie interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich i w związku z wątpliwościami dotyczącymi zamieszczonego na stronach internetowych pisma z dnia [...] 2009 r. departament przedstawił w nim "dodatkowe informacje wierząc, że przyczyni się to do lepszego zrozumienia informacji zawartych w powołanym piśmie". Stwierdzono, iż departament "odstępuje od dotychczasowej wykładni obowiązujących przepisów, zgodnie z którą pozbawienie statusu osoby bezrobotnej dokonywano na dzień określony we wpisie jako dzień podjęcia działalności gospodarczej", zaś "zgodnie z aktualną wykładnią dla oceny rejestracji jako bezrobotny oraz zachowania posiadanego statusu decydujący jest dzień wpisu działalności gospodarczej. Pozbawienie statusu osoby bezrobotnej następuje zatem z dniem uzyskania wpisu działalności gospodarczej". Pomijając wątpliwości dotyczące nieścisłości gramatycznych należy podkreślić, że przywołane pismo z dnia [...] 2008 r., chociaż najwyraźniej opiera się na odmiennej od literalnego zapisu interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f przywołanej ustawy, to jest ono wyłącznie uzupełnieniem i wyjaśnieniem informacji zawartych w poprzednim piśmie departamentu. Nie wiadomo, czego dokładnie dotyczyło poprzednie pismo departamentu z dnia [...] 2008 r., przywoływana opinia Rzecznika Praw Obywatelskich oraz uwagi zgłaszane przez organy zatrudnienia. Ponadto w żadnej mierze wyjaśnienia departamentu w sprawie zmiany stosowanej wykładni nie dotyczą ani nie rozstrzygają kwestii niepodlegania ubezpieczeniu społecznemu na podstawie odrębnych przepisów. Brak jakiejkolwiek aktualnej i całościowej interpretacji tego niejednoznacznego, budzącego istotne wątpliwości przepisu tym bardziej, że został on z dniem [...] 2009 r. po raz kolejny znowelizowany, a wyjaśnienia departamentu dotyczą stanu prawnego sprzed tej nowelizacji. Pomimo wyraźnego zalecenia w poprzedniej decyzji organu II instancji, organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił kwestii ewentualnych implikacji prawnych zasadniczej zmiany przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 155 poz. 1095 ze zm.) w kwestii zawieszania tej działalności - art. 14a tejże ustawy - w powiązaniu z odnośnymi przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74 ze zm.) - nie tylko art. 6 pkt 5, ale również art. 13 pkt 4 i art. 36a ust. 2 tej ustawy. Szczegółowa analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że przynajmniej w odniesieniu do osób, które zawiesiły działalność gospodarczą na podstawie tych przepisów, spełniona jest w konsekwencji przesłanka niepodlegania obowiązkowi ubezpieczeń społecznych. W tym kontekście poważne wątpliwości budzi przyjęcie przez urząd pracy, że "podleganie ubezpieczeniom społecznym na podstawie odrębnych przepisów dotyczy innych podmiotów - twórców, artystów - co do których nie istnieje obowiązek dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej", gdyż "odrębne przepisy", o których mowa w tej części definicji pojęcia osoby bezrobotnej, to najwyraźniej przepisy przywołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W związku z powyższym wskazane byłoby zwrócenie się do Ministra Pracy z wnioskiem o wydanie szczegółowej i uwzględniającej aktualny stan prawny opinii w tej sprawie. Wydanie jednoznacznie negatywnej decyzji w przedmiotowej sprawie przed uzyskaniem takiej opinii lub bez szczegółowego prawnego uzasadnienia zastosowania odmiennej wykładni przedmiotowego przepisu nie może zostać uznane za prawidłowe. Ponieważ w oparciu o załączoną dokumentację nie można jednoznacznie potwierdzić prawidłowości rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez urząd pracy ani ostatecznie podważyć argumentacji zawartej w odwołaniu, brak jest podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji". W skardze na powyższą decyzję, sprecyzowaną w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia [...] 2010 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie mu zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w wysokości [...] zł. W ocenie skarżącego Wojewoda W. rażąco naruszył przepisy postępowania, zwłaszcza zasadę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, określoną w art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślił, że Wojewoda nie kwestionował ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji, a wyłącznie podważał sposób interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Tym samym naruszył art. 138 § 2 kpa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że obowiązkiem Wojewody było zastosowanie instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy. Przesłankę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej nie mogło bowiem stanowić zalecenie dla organu I instancji zwrócenia się do Ministra Pracy o wykładnię przepisu szczególnie, że taka interpretacja nie może stanowić źródła prawa będącego podstawą działania organów administracji. Taką okolicznością nie jest także wskazanie organowi I instancji przepisów jakie winien wziąć pod uwagę przy interpretacji podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. Skarżący dodał, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasady postępowania wyrażone w art. 6, 7, 8 i 12 kpa tym bardziej, że sprawa statusu skarżącego jako bezrobotnego była po raz trzeci przedmiotem rozstrzygania przez organ I instancji. W końcowych wywodach pisma procesowego z dnia [...] 2010 r. skarżący wyraził pogląd, że spełnia przesłankę z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia skoro w chwili zgłoszenia do Powiatowego Urzędu Pracy nie prowadził działalności gospodarczej, gdyż ta była zawieszona, a w konsekwencji nie podlegał obowiązkowi ubezpieczeń społecznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że "zasadniczy spór w przedmiotowej sprawie wynika z krańcowo odmiennego sposobu interpretowania najwyraźniej niejednoznacznych sformułowań zawartych w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy może z mocy art. 138 § 2 kpa wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w tym przepisie tj. gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przewidziany powołanym wyżej przepisem rodzaj decyzji stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca omawianego przepisu. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzono z rażącym naruszeniem prawa procesowego, zwłaszcza polegającym na nie przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, a możliwość jego uzupełnienia przez organ odwoławczy nie mieści się w granicach zakreślonych art. 136 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie zarzucił organowi pierwszoinstancyjnemu jakichkolwiek uchybień procesowych. Równocześnie stan faktyczny sprawy był jednoznacznie ustalony, a przy tym bezsporny. Taka sytuacja wyłączała możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. Podkreślić przy tym należy, że organ odwoławczy po raz trzeci, z tych samych w istocie powodów uchylił, w trybie powołanego wyżej przepisu kolejną, negatywną dla skarżącego decyzję organu I instancji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy i załatwienie jej decyzją orzekającą co do istoty. Wątpliwości organu odwoławczego dotyczące interpretacji przepisu prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) w żadnym razie nie usprawiedliwiały wydania decyzji kasacyjnej. W procesie stosowania prawa to organy administracji obu instancji ustalają jakie normy prawa materialnego mają zastosowanie w konkretnej sprawie i stanowią podstawę rozstrzygnięcia oraz jak należy je rozumieć, przy uwzględnieniu zasad wykładni prawa. Takie działania organu są zgodne z wyrażoną w art. 6 kpa zasadę praworządności, a także z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 7 kpa). Całkowicie nieuprawnione było zatem uchylenie się przez organ odwoławczy od wskazanych wyżej powinności. Podobnie należy ocenić zawarte w zaskarżonej decyzji zalecenie zwrócenia się przez organ I instancji do Ministerstwa Pracy o wydanie opinii zawierającej interpretację art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...). Wystarczy wskazać, że brak takiej opinii w żadnym razie nie dawał podstaw do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 kpa. Zgodzić się też należy ze skarżącym, że ewentualna "opinia" Ministra Pracy nie stanowi źródła prawa. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi naruszenia art. 138 § 2, art. 6, 7, 8 kpa i to w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy należało uznać za uzasadnione. Na koniec trzeba wyjaśnić skarżącemu, że wydanie przez organ odwoławczy wadliwej decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 kpa) wyłącza możliwość dokonania przez Sąd wiążącej interpretacji przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy. Taka interpretacja byłaby bowiem przedwczesna. To organ odwoławczy winien samodzielnie zinterpretować i zastosować odpowiednie przepisy prawa i dopiero wówczas działanie to będzie mogło zostać ocenione i ewentualnie skorygowane przez sąd administracyjny. Mając na względzie powyższe rozważania należało na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzec jak w pkt. I i III sentencji. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu oparte zostało o § 13 ust. 2 pkt 1 lit. b w związku z § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.). Uwzględniając nakład pracy pełnomocnika skarżącego Sąd przyznał mu te koszty w maksymalnej wysokości. /-/ T.Świstak /-/ J.Szaniecka /-/ J.Zieliński MK