II SA/Po 22/22

Dnia 18 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 roku sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta K. (dalej Prezydent) działając na podstawie art. 1 ust. 3, art. 4, art. 10 ust. 1-2, 13, art. 18, art. 28 ust. 1, ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej u.p.p.w.d.) odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego Pani M. G. (dalej tez jako skarżąca lub strona) na dziecko: M. G. ur. [...] czerwca 2010r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu [...] czerwca 2021r. Pani M. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: M. G. ur. [...] czerwca 2010 r. Do w/w wniosku w/w dołączyła pisemną prośbę o wyrównanie świadczenia wychowawczego na w/w dziecko od października 2020r., ze względu na fakt, iż ostatnie świadczenie zostało wypłacone przez irlandzką instytucję we wrześniu 2020r. W odpowiedzi na w/w prośbę Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie-Dział Świadczeń Rodzinnych i alimentacyjnych pismem nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. poinformował skarżącą, iż brak wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w okresie zasiłkowym [...] r. tj, od [...].07.2019r. do [...].05.2021 r. skutkuje brakiem podstaw do wydania decyzji odmownej w/w sprawie. Wniosek został złożony dopiero dnia [...] czerwca 2021 r., zatem po okresie zasiłkowym [...], w którym można było wnioskować o przyznanie świadczeń za ten okres. Informacją numer [...] na wniosek złożony w dniu [...] czerwca 2021 r. ustalono skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na córkę w okresie od [...] czerwca 2021 r. do [...] maja 2022 r. W dniu [...] września 2021 r. skarżąca złożyła ponownie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia w/w wniosku za okres od października 2020r. do maja 2021 r. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że przebywa w Polsce z mężem i z córką od [...] sierpnia 2019r. i pobierała z [...] instytucji świadczenie na dziecko, tzw. [...] do września 2020r., oraz że uchybienie terminu na złożenie wniosku nastąpiło bez jej winy, ponieważ została poinformowana przez irlandzką instytucję, iż państwo polskie ma obowiązek wypłacać świadczenie na dziecko, od momentu zamieszkania jej wraz z dzieckiem w Polsce. Organ stwierdził jednak, że termin na złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego jest terminem nieprzywracalnym i zawitym. Strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego po upływie okresu zasiłkowego. Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie przewiduje przywracania terminu w takiej sytuacji. M. G. zażaliła się na opisane postanowienie wskazując, że w uchybieniu terminu nie było jej winy. Wskazała, że w Polsce znalazła się z uwagi na ciężką sytuacje zdrowotną jej ojca, a potem sama doznała udaru mózgu. Myślała że wróci do [...] i dlatego nie chciała przenosić zasiłku z tamtego urzędu do Polski, co poskutkowało tym, że nie dotrzymała w Polsce terminu do złożenia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium)postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018, poz. 570 ), §1 pkt 15 lit. b) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), art. 138 § 1 pkt 2) w związku z art. 105 § 1 oraz art. 144 i art. 134 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Zdaniem Kolegium spór koncentruje się wokół zasadności dokonanej oceny, a tym samym rozstrzygnięcia w kwestii wniosku strony wniesionego pismem z dnia [...] września 2021 roku, w którym zwróciła się o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze na córkę: M. G. na okres od października 2020 r. do maja 2021 r. Zdaniem organu odwoławczego, nie jest dopuszczalne w okolicznościach przedmiotowej sprawy orzekanie o przywróceniu terminu określonego w art. 18 u.p.p.w.d. z uwagi na jego materialnoprawny charakter. Termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, jest wskazany przez normodawcę i został określony w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, co czyni go terminem prawa materialnego i nie jest dopuszczalne orzeczenie o jego przywróceniu na podstawie o art. 58 i art. 59 k.p.a. Uchybienie terminu prawa materialnego, czy nie skorzystanie z niego, nawet bez zawinienia strony, w czasie określonym przez prawo materialne wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia jej praw, ale też obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego. Konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności, termin ten może być przywrócony tylko i wyłącznie przepisem ustawy. Jednocześnie, z uwagi na niedopuszczalność przywrócenia takiego terminu rozpoznawanie wniosku o jego przywrócenie jest bezprzedmiotowe. Stwierdzenie bezprzedmiotowości obliguje organ do zakończenia postępowania w sposób formalny, a nie merytoryczny. Wniosek strony nie może być załatwiony merytorycznie, zatem na postawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzono postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. G. podała, że zaskarża w całości postanowienie SKO i zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 58 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia 500 plus, poprzez błędną interpretację pojęcia terminy materialne i procesowe. W uzasadnieniu skargi podała, że w jej ocenie termin do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego 500plus jest niewątpliwie terminem procesowym, a nie terminem prawa materialnego. To czynność wniesienia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wszczyna postępowanie. Organy jedynie weryfikują prawo obywatela do tego świadczenia. Skarżąca bez swojej winy, nie złożyła wniosku w ustawowym terminie, bowiem była przekonana, że należy się jej dziecku świadczenie [...] w [...]. Nie można teraz karać skarżącej, a przede wszystkim jej córki, odmową przyznania jej świadczenia w Polsce, tylko dlatego, że nie złożyła na czas wniosku. Nie można tutaj się doszukać także żadnego niedbalstwa. Córka skarżącej przez okres od października 2020 r. nie otrzymała należnego jej świadczenia tylko z powodu braku przywrócenia terminu przez organ do złożenia takiego wniosku. W jej ocenie istniała możliwość do przywrócenia jej terminu do złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej podniesione. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy zasadnie w przedmiotowej sprawie odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia 500+ na córkę, wskazując, że termin o którym mowa w art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d. jest terminem prawa materialnego i nie jest dopuszczalne orzeczenie o jego przywróceniu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.p.w.d. prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego. Stosownie do ust. 2 tego przepisu prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub faktycznego umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej albo w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, że powołany wyżej termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego jest terminem prawa materialnego, a co do zasady terminy materialnoprawne nie podlegają przywróceniu. Wyjątkiem jest jednak sytuacja, gdy przywrócenie terminu o takim charakterze wynika wprost z przepisów szczególnych. Wskazać w tym miejscu należy, że wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia skarżąca wniosła w czasie trwania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020r., poz. 491). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia w okresie od dnia 20 marca 2020r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stosownie natomiast do art. art. 15zzzzzn˛ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 2095 ze zm. – dalej ustawa "COVID-19") w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). Wskazany wyżej przepis to szczególne rozwiązanie prawne, które reguluje kwestie związane z terminami prawa administracyjnego w sposób odmienny, niż w normalnych okolicznościach. Umożliwia bowiem stronom przywrócenie terminów materialnoprawnych. Ustawodawca zdecydował się dać stronom dodatkową szansę na dokonanie czynności kształtujących ich prawa i obowiązki na wypadek uchybienia terminu w trakcie panującej pandemii w związku z COVID-19. Oznacza to, że w sytuacji, kiedy strona złoży wniosek o przywrócenie terminu o charakterze materialnoprawnym, obowiązkiem organu jest jego merytoryczne rozpatrzenie. Wskazać należy, że z powołanych wyżej przepisów art. 15zzzzzn˛ ustawy COVID-19 nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 k.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy k.p.a. Stosownie zatem do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Pomimo obowiązywania zarówno w dacie składania przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, jak i w dacie orzekania przez organy administracji 15zzzzzn˛ ustawy COVID-19, organy odmówiły przywrócenia terminu powołując się na jego materialnoprawny charakter, co wykluczało jego przywrócenie. Tymczasem w świetle regulacji art. 15zzzzzn˛ ustawy COVID-19 obowiązkiem organów było merytoryczne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, w oparciu o reguły wynikające z art. 58 § 1 k.p.a. Brak zastosowania regulacji art. 15zzzzzn˛ ustawy COVID-19 oznacza, że organ naruszył przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany uwzględnić zawartą powyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności rozpozna wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia 500+ mając na uwadze treść art. 15zzzzzn˛ ustawy COVID-19 i oceni, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 58 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.