II SA/Po 2226/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia NSA Stanisław Małek Asesor sąd. Lilianna Drewniak-Żaba (spr.) Protokolant st.ref.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Zarządu Gminy K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2002r. Nr [...]: II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 300zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ B.Kamieńska /-/ St.Małek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lutego 2000r. – wydaną na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) – nałożył na Zarząd Gminy K. obowiązek wykonania określonych w decyzji czynności, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem kanalizacji sanitarnej realizowanej na działce nr [...] w K., a należącej do J. R. . Jako uzasadnienie podano, że inwestor zrealizował budowę kanalizacji sanitarnej w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę, jednakże trasa przebiegu inwestycji odbiega od trasy projektowanej, a przepompownię nr 2 wykonano na działce J. R. w miejscu innym niż wynikało to z projektu. Decyzja powyższa była drugą wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, albowiem pierwotnie organ umorzył postępowanie w sprawie odstępstwa od zatwierdzonego projektu dotyczącego budowy kanalizacji sanitarnej na działce nr [...], przyjmując odstępstwo od projektu za nieistotne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Oddział Zamiejscowy w K. decyzję tę uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym, rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał odstępstwo od projektu za istotne i w konsekwencji nakazał inwestorowi, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, wykonanie dokumentacji inwentaryzacyjnej geodezyjnej i budowlanej obiektu, wylotu wentylacyjne go w odległościach określonych w rozdziale 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. Nr 15 poz. 140) oraz zieleni izolacyjnej w granicach działki przepompowni. W ocenie organu dokonane zmiany nie są sprzeczne z ustaleniami plany zagospodarowania przestrzennego i istniejącą zabudową. Co więcej, inwestor po rozpoczęciu robót uzyskał zgodę J. R. na zmianę przepompowni nr 2. Od powyższej decyzji J. R. wniósł odwołanie, żądając jej uchylenia i nakazania rozbiórki przepompowni oraz usytuowanie jej w miejscu przewidzianym projektem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu Oddział Zamiejscowy w K. utrzymał zaskarżona decyzję w mocy, wyznaczając nowy termin jej wykonania – to jest do [...] maja 2001r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu przyjął, iż kanalizacja sanitarna wraz z przepompownią ścieków wykonana została w oparciu o pozwolenie na budowę oraz zatwierdzony projekt budowlany, a dokonane zmiany nie kolidują z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uzyskały pozytywna opinię sanitarną. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując że przepompownia została wykonana niezgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę. Ponadto inwestycja jest wadliwie wykonana pod względem technicznym. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2001r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uznając, że przy realizacji inwestycji – budowie kanalizacji sanitarnej inwestor dopuścił się szeregu zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu oraz warunków pozwolenia na budowę Sąd stwierdził, że w świetle podanej przez skarżącego informacji o uchyleniu przez Starostę Powiatowego w K. decyzją z dnia [...] września 2000r. na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej, brak jest podstaw na tym etapie sięgania do uregulowań przepisów art. 51 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane. W związku z powyższym nakazał organom administracyjnym, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalenie sposobu zakończenia postępowania w trybie art. 36a ust. 2 ustawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] maja 2002r., działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. z 2000r. Nr 106 poz. 1126) nakazał inwestorowi Zarządowi Gminy K. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie kanalizacji sanitarnej, po przedłożeniu wniosków i dokumentacji inwentaryzacyjnej: geodezyjnej i budowlanej kanalizacji sanitarnej oraz oceny technicznej o wykonanych robotach budowlanych. W uzasadnieniu podano, że w wyniku stwierdzenia istotnego odstępstwa w realizacji kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę – uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a Prawa budowlanego. Jednakże ustalenia takie nie stanowią przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 ustawy. Przepis ten bowiem znajduje zastosowanie wyłącznie, co do obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji J. R. zarzucił, że jest ona niezgodna z prawem, w świetle uchylania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wyroku NSA z dnia 23 listopada 2001r. w sprawie sygn. II SA/Po 1116/00 , w konsekwencji wniósł o jej uchylenie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. po rozpoznaniu odwołania właściciela nieruchomości – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako główny argument uzasadniający to stanowisko organ odwoławczy powołał się na art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, stanowiący iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego odwołanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Polecając wykonanie zaleceń Sądu we wskazanym orzeczeniu przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę po raz kolejny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]lipca 2002r. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U z 2000r. Nr 106 poz. 1126) oraz art. 104 kpa nakazał inwestorowi Zarządowi Gminy K. rozbiórkę kanalizacji sanitarnej na odcinku w obrębie działki nr [...]w K., stanowiącej własność J. R.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę inwestycja – kanalizacja sanitarna w K. wykonana została w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Trasa zrealizowanego kolektora sanitarnego odbiega od trasy projektowanej, a przepompownię nr 2 zlokalizowano na działce J. R. w narożniku od strony ul [...], zamiast w granicy działek [...] i [...]. Stosując zalecenia Sądu, zawarte w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 23 listopada 2001r. organ uznając, iż brak jest podstaw do stosowania uregulowań zawartych w art. 51 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji Zarząd Gminy w K. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący wskazał, że zrealizował inwestycję w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, natomiast zmiany lokalizacji przepompowni oraz przebiegu kolektora grawitacyjnego dokonano z uwagi na brak dostępu do nieruchomości, na której zrealizowany miał być obiekt. Ponadto w trakcie realizacji robót uzyskano zgodę J. R. na zmianę lokalizacji przepompowni. Likwidacja przedmiotowego obiektu pozbawi obiekty mieszkalne przyłączone do tej sieci odbioru ścieków. Ponieważ kanalizacja sanitarna zrealizowana została w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, w ocenie odwołującego, brak jest podstaw do nakazania przez organ administracyjny rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Nie podzielając argumentów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podał, że z uwagi na okoliczność, iż dokonane odstępstwa przy realizacji przebiegającego przez działkę nr [...]odcinka kanalizacji sanitarnej od udzielonego pozwolenia na budowę były przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny – ocena prawna wyrażona w wyroku wiąże organ w tej sprawie na podstawie art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ponieważ w ocenie organu Sąd wskazał, iż zaistniałą sytuację traktować należy jako samowolę budowlaną – istnieją przesłanki do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Zarząd Gminy K. , podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 48 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisu art. 5 ust. 2 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący ponownie podał, iż zrealizował inwestycje na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zmiany lokalizacji dokonano za zgodą właściciela nieruchomości J. R.. W ocenie skarżącego brak jest podstaw do nakazywania rozbiórki na podstawie art. 48, gdyż posiadał ostateczna decyzję o pozwoleniu na budowę. Powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z 18 czerwca 1998r. sygn. NSA 1399/96. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 01 stycznia 2004r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 listopada 2001r. w sprawie sygn. II SA/Po 1116/00 uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji, nakładające na inwestora – Zarząd Gminy K., w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994r. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora na działce nr [...] położonej w K. przy budowie kanalizacji sanitarnej (inwestycji liniowej) w warunkach odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę – do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "dopuszczenie się powyższej samowoli budowlanej nie uzasadnia sięgania do uregulowań przepisów art. 51 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (...)". Wbrew stanowisku wyrażonemu przez organy administracyjne obu instancji cytowane stwierdzeniewykładane na tle całości wywodów poczynionych przez Sąd w uzasadnieniu, wcale nie wskazuje "w sposób jednoznaczny, że dokonanie samowolnie odstępstwa traktować należy jako samowolę budowlaną podlegającą rygorom art. 48 p4rawa budowlanego". Sąd uznał bowiem sprawę za niewyjaśnioną do ostatecznego rozstrzygnięcia i polecił sprawdzić, czy - jak twierdził właściciel działki J. R. – ostatecznie zakończyło się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej postępowanie prowadzone w trybie art. 36a prawa budowlanego. Dopiero bowiem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę – w całości lub części – pozwolić mogło na pełną ocenę, czy odstępstwo było istotne i jakiego rodzaju działania powinien podjąć w związku z tym organ nadzoru budowlanego. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 36a prawa budowlanego wyprzedza przecież możliwość zastosowania procedury legalizacyjnej – objętej przepisami art. 51 ustawy. Każde z tych postępowań toczy się przed innymi organami administracji publicznej. Postępowanie organów nadzoru budowlanego uzasadniałoby zastosowanie art. 48 prawa budowlanego, gdyby okazało się, że inwestor wybudował bez pozwolenia na budowę nowe obiekty, nie zaś wtedy, gdy chodziło o realizację robót w ramach odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Wyjaśnienie czy i w jaki sposób zakończyło się postępowanie o zrealizowanie robót budowlanych na przedmiotowej działce w warunkach odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę mogło też przy ponownym rozpoznaniu sprawy umożliwić organom nadzoru budowlanego wybór odpowiednich środków w celu doprowadzenia robót do zgodności z prawem. Skoro w dalszym toku postępowania zostały już wyjaśnione okoliczności faktyczne wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku z dnia 23 listopada 2001r., a uzupełnione postępowanie wskazuje na zasadność poprzedniej decyzji, co do jej treści, nic nie stoi na przeszkodzie wydania identycznego z poprzednim, bądź podobnego rozstrzygnięcia, z odpowiednim, pogłębionym uzasadnieniem (patrz: wyrok NSA z 13 maja 1999r. sygn. IV SA 770/97 – Lex nr 47331). Oddziaływanie wyroku NSA na ponowne postępowanie administracyjne nie oznacza, że nabiera ono szczególnego charakteru. Rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu organ administracyjny dysponuje takimi samymi możliwościami w zakresie rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego. W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę, że ustalony wówczas stan faktyczny, nie uzasadnia jeszcze sięgania do uregulowań przepisów art. 51 prawa budowlanego i polecił uzupełnić postępowanie dowodowe. Jeśli wynik tych ustaleń uzasadniał doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, dopuszcza to możliwość wydania takiego samego rozstrzygnięcia jak przed uchyleniem decyzji (por. wyrok NSA z 30 lutego 2002r. sygn. II SA 2465/01 – Lex nr 82003). W tych okolicznościach nieuzasadnione było sięganie przez organy administracji publicznej do uregulowań określonych w art. 48 prawa budowlanego. Bezsprzecznym bowiem w niniejszym postępowaniu jest – i okoliczności tej nie kwestionuje żadna ze stron – że inwestor rozpoczął roboty budowlane w momencie, gdy legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. A skoro tak, to brak jest podstaw do czynienia mu zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej (patrz wyrok NSA z 07 czerwca 2001r. sygn. IV SA 952/99 – Lex nr 54192). Co więcej, nie można traktować jako samowoli budowlanej robót wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji budowlanej, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (porównaj wyrok NSA z 18 czerwca 1998r. sygn. IV SA 1399/96). Mając na względzie powyższe okoliczności uznać należało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 48 Prawa budowlanego co skutkować musiało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.). O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 u.p.s.a. Ponieważ w sprawie niniejszej zaskarżona decyzja została uchylona, na podstawie art. 153 u.p.s.a. orzeczono o niemożności jej wykonania. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ B.Kamieńska /-/ St.Małek MarK