II SA/Po 224/13

Dnia 30 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania G. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] o przyznaniu zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 300 zł. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku z wnioskiem G. L. o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 400 zł, Prezydent Miasta P. wspomnianą decyzją z dnia [...] września 2012 r. przyznał wnioskodawczyni zasiłek na ten cel na kwotę 300 zł. G. L. wniosła odwołanie od tej decyzji kwestionując wysokość przyznanego świadczenia. Podniosła, iż kwota 300 zł jest dla niej niewystarczająca na zakup żywności na okres miesiąca. Rozpatrując odwołanie Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje sobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, przy jednoczesnym spełnieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 29 i pkt 11-15 ustawy. Natomiast na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie jeśli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 150% kryterium wymienionego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał, że G. L. spełnia przesłanki dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy w ramach programu państwa w zakresie dożywiania. Brak jest zaś podstaw do udzielenia pomocy na zakup żywności G. L. we wnioskowanej wysokości 400 zł, bowiem samo spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza, że organ pomocy społecznej ma obowiązek przyznać osobie zainteresowanej zasiłek celowy na żądany cel w oczekiwanej wysokości. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że uznanie administracyjne obejmuje również ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy. Zasiłek celowy to doraźna pomoc ukierunkowana na konkretny cel – zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. G. L. wniosła skargę na powyższą decyzję, żądając jej uchylenia i przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 400 zł, wskazując, iż kwota 300 zł jest niewystarczająca. Podniosła też, iż organ odwoławczy nie uwzględnił zmiany kryterium dochodowego, do której doszło z dniem 1 października 2012 r. W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazało, że nie zasługuje na aprobatę zarzut nieuwzględnienia przy wydaniu zaskarżonej decyzji zmiany kryterium dochodowego wprowadzonego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych, bowiem przepisy te weszły w życie z dniem 1 października 2012 r., gdy tymczasem wniosek w niniejszej sprawie skarżąca złożyła w dniu 3 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja SKO w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie, którego przedmiotem było przyznanie skarżącej zasiłku celowego na zakup żywności w formie pieniężnej na kwotę 300 zł. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą prowadzonych rozważań. Podstawą prawną działania organów administracji w rozpoznawanej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej (dalej: ups) i o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (dalej: upw) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.), dalej: rozporządzenie z 2006 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 upw, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ups. Stosownie do art. 7 upw, do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej, w świetle których udzielając świadczeń organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za jej udzielenie. Stosownie do art. 3 pkt 1 lit. c) upw w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ups, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej oraz o ustaleniu jego wysokości ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma i to w formie oraz wysokości, jakiej oczekuje (por. wyrok WSA z dnia 17.03.2011 r., sygn. akt II SA/Lu 81/11, wyrok WSA z dnia 02.12.2010 r., sygn. akt II SA/Op 489/10, dostępne na stronie internetowej: http://otrzeczenia.nsa.gov.pl). Uznanie administracyjne pozwala bowiem organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, które uważa on za najbardziej właściwe. Podkreślić należy, że decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości (zob. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i nast.). Kontrola sądowa sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, Lex nr 78302), a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie - sąd nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia. W niniejszej sprawie nie można zarzucić zarówno organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej o przyznanie jej świadczenia na zakup żywności, a w konsekwencji nie można zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego. Co prawda uzasadnienia decyzji organu obu instancji były nader skrótowe, bowiem sprowadzały się do wyjaśnienia, że skarżąca objęta jest ponadto inną formą pomocy (zasiłek okresowy), jak również może dokonywać zakupów żywności w tanich marketach dostępnych powszechnie w P., tym niemniej zważywszy na możliwości pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ups) należy uznać, że organy działały w granicach uznania administracyjnego. Organy obu instancji w prawidłowy sposób ustaliły, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe, o którym stanowi art. 5 ust. 1 upw. Wydanie decyzji w omawianej sprawie zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi, zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (brak dochodu skarżącej, samotne prowadzenie gospodarstwa domowego), w tym dokonaniem aktualizacji przeprowadzonego ze skarżącą wywiadu środowiskowego, a rozstrzygnięcie zostało uzasadnione. Biorąc pod uwagę możliwości finansowe organu I instancji należało uznać, że wysokość przyznanych skarżącej środków pieniężnych na zakup żywności nie została ustalona w sposób arbitralny, lecz z uwzględnieniem wszystkich czynników z jednej strony odnoszących się do sytuacji materialnej skarżącej, w tym do otrzymywanych przez nią świadczeń z pomocy społecznej, a z drugiej strony do możliwości finansowych organu I instancji i konieczności niesienia pomocy innym potrzebującym. Na marginesie należy stwierdzić, iż rację ma skarżąca twierdząc, że organ odwoławczy powinien był rozpoznając odwołanie zastosować obowiązujące w dniu wydania przez niego rozstrzygnięcia przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012, poz. 823). Zważyć należy, że rozporządzenie to, zgodnie z jego § 3, weszło w życie z dniem 1 października 2012 r. i nie zawiera przepisów intertemporalnych, które nakazywały stosować do spraw wszczętych, a niezakończonych przepisy dotychczasowe. W związku z tym obowiązkiem organu odwoławczego wynikającym z zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a., a nakazującej rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów prawa obowiązujących w chwili rozstrzygania, było uwzględnienie zmian (podwyższenia) kwot kryteriów dochodowych określonych w rozporządzeniu z dnia 17 lipca 2012 r. Tymczasem Kolegium zastosowało kryterium dochodowe z uprzednio obowiązującego rozporządzenia, które w momencie orzekania przez nie utraciło już moc - jako obowiązujące kryterium dochodowe organ przyjął kwotę 477 zł, zamiast 542 zł – która wynika z § 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia z 17 lipca 2012 r. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2013 r., II SA/Bd 25/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2013 r., IV SA/Po 144/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważywszy jednak, że skarżąca spełnia powyższe kryterium dochodowe, a zgodnie z przepisami ustawą o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i rozporządzenia wykonawczego z 7 lutego 2006 r. wysokość pomocy w zakresie dożywiania nie została uzależniona (jak np. w przypadku zasiłku okresowego) od relacji dochodu do kryterium dochodowego, to wadliwe zastosowanie przez organ odwoławczy przepisów uprzednio obowiązującego rozporządzenia z 29 lipca 2009 r. nie mogło mieć tym samym wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.