II SA/Po 225/13

Dnia 18 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 roku sprawy ze skarg Miasta P., T. K., M. P., M. K., na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz: – skarżącego Miasta P. kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, – T. K., M. P., M. K. solidarnie kwotę 440,- zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzja z dnia [...] września 2012 r., znak [...], Starosta P. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 z późn. zm.) orzekł o zwrocie na rzecz M. P. w części [...], M. K. w części [...] i T. K. w części [...] nieruchomości położonej w rejonie ul. [...] i ul. [...] w P., oznaczonej jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...] Ż., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta P. Jednocześnie, organ zobowiązał do zwrotu na rzecz Miasta P. kwoty [...] zł przez M. P., kwoty [...] zł przez M. K. oraz kwoty [...] zł przez T. K., łącznie [....] zł tytułem należności, o jakich mowa w art. 140 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte w dniu [...] marca 2007 r. na wniosek z dnia [...] stycznia 2007 r. złożony przez M. K., T. K. i M. P.. Aktem notarialnym z dnia [...] września 1974 r., rep. [...], E. i B. K. w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 z późn. zm.) sprzedali dwie niezabudowane działki nr [...] i [...], arkusz mapy [...], zapisane w księdze wieczystej nr [...], które zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia 1 lipca 1972 r. przeznaczone były pod budowę ul. [...] (...). Cenę nieruchomości biegły ustalił na kwotę [...] zł, sprostowaną następnie na kwotę [...] zł. Organ ustalił zarazem, że działce nr [...] odpowiadają aktualnie działki nr [...] i [...], przy czym działka nr [...] została nabyta przez Miasto P. w dniu [...] grudnia 2009 r. na podstawie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2009 r., znak [...]. Ponadto, wedle postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt [...], spadek po E. K. nabył w całości B. K., po którym z kolei spadek nabyli wedle postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia 16 marca 1992 r., sygn. akt [...], T. K. w części [...], M. P. w części [...] i M. K. w części [...]. Na podstawie wyrysów i wypisów z planów miejscowych oraz kalki z aktualną ewidencją gruntów, jakie zostały dostarczone z pismem Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [...] września 2010 r., znak [...], [...], a także opinii Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...], ustalono przeznaczenie rozważanej nieruchomości w okresie 10 lat od dnia nabycia jej przez Skarb Państwa. Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta P., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] września 1966 r., działka nr [...] znajdowała się na pograniczu terenu oznaczonego symbolem [...] – terenu komunikacji i terenu oznaczonego jako lasy – parków i zadrzewień. Podobnie, w myśl planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P., zatwierdzonego przez Wojewodę Wielkopolskiego w dniu [...] sierpnia 1975 r., omawiana nieruchomość znajdowała się na obszarze głównego liniowego elementu komunikacji – podstawowej arterii układu komunikacyjnego (...,) oraz terenu intensywnego zainwestowania z przewagą koncentracji przemysłu. Natomiast w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego G. T. R. w P. – planie perspektywicznym działka nr [...] znalazła się w liniach rozgraniczających układu komunikacyjnego ulicy [...] – ruchu przyspieszonego I klasy, elementu układu podstawowego w skali miasta. W planie realizacyjnym – ogólnym planie zagospodarowania terenu inwestycji przebiegu ul. [...] na odcinku od ul. [...] do podejścia do nasypu na wiadukt kolejowy w km 2,5+50,0 działka nr [...] znalazła się na obszarze planowanego węzła drogowego ulic głównego układu komunikacyjnego i na większości obszaru przeznaczona była pod łączniki przebiegające po łuku oraz po prostej poszczególnych ulic węzła. Aktualna działka nr [...] zajęta została pod fragmenty pasa ruchu prostego łącznika oraz chodnika pieszego, przebiegającego wzdłuż całego węzła. W trakcie oględzin w dniu [...] listopada 2010 r. stwierdzono, że działka nr [...] jest niezabudowana i niezagospodarowana, porośnięta w większości roślinnością spontaniczną. Teraz jest nieuporządkowany, natomiast w południowej części posesji przebiega linia wysokiego napięcia. Z pisma Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...], wynika, że nie były prowadzone żadne prace związane z budową drogi na przedmiotowej działce. Nie znajduje się ona w układzie komunikacyjnym i nie stanowi drogi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.). Ponadto, wedle pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], na rozważanej działce nie występuje również żadna infrastruktura techniczna w postaci instalacji oświetlenia drogowego czy też infrastruktura związana z kanalizacją deszczową. Działka nr [...] znajduje się na trasie przebiegu dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji S.-Ż., B.-R. Zgodnie z opinią "X" operator Sp. z o.o. z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...], trasa ta została wybudowana w połowie lat 60. przez Zakład Energetyczny w P. Dla linii tej nie wyznacza się pasa eksploatacji o stałej szerokości, przypadki zbliżeń i skrzyżowań rozpatrywane są indywidualnie, a dopuszczalne odległości uzależnione od rodzaju planowanego obiektu. Na działce znajduje się ponadto linia kablowa SN 15 kV pozostająca na majątku "X" Sp. z o.o., pobudowana w 1979 r., sfinansowana na podstawie obowiązujących ówcześnie zasad przyłączania odbiorców. Na terenie nieruchomości nie znajduje się natomiast infrastruktura techniczna pozostałych operatorów. W zasobach archiwalnych Urzędu Miasta P. za okres od 1974 r. do 2010 r. nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę wydanym dla działki nr [...]. Z materiałów Archiwum Zakładowego Zarządu Dróg Miejskich w P. wynika, że odcinek T. K. od R. R. do PGR J. został odebrany protokołem z dnia [...] grudnia 1976 r. Rozważana nieruchomość nie jest także objęta umową dzierżawy, najmu i nie został ustanowiony w stosunku do niej jakikolwiek inny tytuł prawny. Nadto w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...], Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego G. stwierdził, że na działce nr [...] brak jest jakichkolwiek budowli związanych z drogą. Tym samym w odniesieniu do działki nr [...] spełnione zostały przesłanki zbędności, o jakich mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Realizacja celu, jakim była budowa elementów węzła drogowego T. K., nigdy bowiem nie nastąpiła. Jej elementy powstały na terenach sąsiadujących w latach 1972-1976 (odcinek T. K.) oraz 1996-1997 (wiadukt ul. [...]. nad ul. [....). W celu ustalenia, czy wartość zwracanej nieruchomości uległa zmianie zlecono rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego. W opinii sporządzonej na dzień [...] maja 2012 r. biegły stwierdził, że wartość działki nr [...] według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny wynosi [...] zł, natomiast wedle stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny – [...] zł. Tym samym jej wartość spadła o [...] zł. Zgodnie ze sporządzonym operatem aktualna wartość nieruchomości wynosi [...] zł. Uwzględniając zarazem zmniejszenie wartości nieruchomości, organ orzekł o zwrocie na rzecz Miasta P. kwoty łącznej [...] zł tytułem należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia [...] września 2012 r., znak [...], L.dz. [...], Miasto P. odwołało się od powyższej decyzji z dnia [...] września 2012 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu wskazano, że ostateczną decyzją z dnia [...] września 1999 r., znak [...], Prezydent Miasta P. orzekł już o zwrocie działki nr [...] oraz odmówił zwrotu działki nr [...], która następnie została podzielona na działkę nr [...] i [...]. Zakres podmiotowy i przedmiotowy, jak i stan prawny nie uległy zmianie, a zatem decyzja z dnia [...] września 2012 r. narusza powagę rzeczy osądzonej. Tym bardziej, że podstawą odmowy zwrotu działki nr [...] było niespełnienie przesłanki zbędności, określonej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cel wskazany w umowie sprzedaży tej nieruchomości został bowiem zrealizowany. Tym samym należy uznać, że organ I instancji nie dokonał właściwej analizy materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy. Pismami z dnia [...] października 2012 r. T. K., M. P. i M. K. wnieśli o nieuwzględnianie odwołania z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że sposób sformułowania zarzutów podnoszonych przeciwko decyzji z dnia [...] września 2012 r. uniemożliwia ustosunkowanie się do nich. Ponadto, pomiędzy aktualną sprawą a sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] września 1999 r. nie zachodzi tożsamość stanu prawnego, ponieważ zmianie uległy przesłanki zwrotu nieruchomości. Następnie, skarżący wystąpili o zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego wobec wydania decyzji nr [...] Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Ponadto, skarżący wnieśli również o uchylenie decyzji z dnia [...] września 2012 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości ze wskazaniem w sentencji rozstrzygnięcia właściwej księgi wieczystej oraz właściwego podmiotu obowiązanego do zwrotu nieruchomości i uprawnionego do otrzymania zwaloryzowanego odszkodowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie, dodając zarazem, że decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski zezwolił na realizację inwestycji drogowej, obejmującej również działkę nr [...]. Fakt ten został jednak przeoczony przez organ I instancji. W konsekwencji na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. własność przedmiotowej nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa z chwilą, gdy wspomniana decyzja stała się ostateczna. Dlatego w chwili wydawania decyzji z dnia [...] września 2012 r. działka nr [...] nie stanowiła już własności Miasta P., lecz była i pozostaje nadal własnością Skarbu Państwa. Konkluzję tę potwierdza wpis w księdze wieczystej nr [...], przy czym rozważana działka została dołączona do księgi wieczystej nr [...] po odłączeniu z księgi wieczystej nr [...]. Tym samym odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2012 r. zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania, tj. przez Miasto P. W konsekwencji konieczne stało się umorzenie postępowania odwoławczego. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r., zarejestrowanym pod sygnaturą II SA/Po 225/13, Miasto P. zaskarżyło powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 33, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu Miasto P. wskazało, że Wojewoda Wielkopolski nieprawidłowo rozważył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Organ II instancji pominął w szczególności fakt, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...], Starosta P. został wyznaczony jako organ właściwy do załatwienia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości stanowiącej wtedy własność Miasta P. Skoro jednak działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, to odpadła również podstawa do wyłączenia Prezydenta Miasta P. jako organu właściwego do załatwienia wniosku. Tym samym Starosta P, wydając decyzję z dnia [...] września 2012 r., przekroczył kompetencje wyznaczone w powyższym postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. Tym samym zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., wedle którego decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jest nieważna. Jednocześnie, brak pełnomocnictwa do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawie o zwrot działki nr [...] nie jest wystarczającą przesłanką do umorzenia postępowania odwoławczego, lecz co najwyżej stanowi brak formalny podlegający usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Niewdrożenie procedury opisanej w powołanym przepisie stanowi kolejne uchybienie. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2013 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ II instancji zauważył przy tym, że umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło z uwagi na brak interesu prawnego Miasta P. i tym samym brak przymiot strony postępowania administracyjnego, a nie brak pełnomocnictwa do reprezentowania Skarbu Państwa. Jednocześnie zmiana stanu faktycznego wywołała decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nie wpłynęła na zmianę właściwości Starosty P., który w dalszym ciągu uprawniony był na podstawie postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. do załatwienia wniosku o zwrot działki nr [...]. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. T. K., M. P. i M. K., zarejestrowanym pod sygnaturą II SA/Po 318/13, również zaskarżyli decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie (1) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, gdy decyzja organu I instancji została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, a odwołanie pochodziło właśnie od tego podmiotu, (2) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do Miasta P., niebędącego stroną w sprawie, (3) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niewykonalnej i której niewykonalność ma charakter trwały. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że skierowanie decyzji administracyjnej do podmiotu niebędącego stroną w znaczeniu materialnym sprawia jednak, że podmiot ten uzyskuje legitymację do wniesienia odwołania, gdyż ma on interes prawny w obaleniu takiej decyzji. Nie było zatem żadnych podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Tym bardziej, że błędna decyzja organu I instancji uczyniła Miasto P. podmiotem zobowiązanym do zwrotu nieruchomości, która przestała już być jego własnością, co z kolei wymusiło obronę swoich praw przez Miasto P. Prawidłowym rozstrzygnięciem powinno być natomiast uchylenie decyzji z dnia [...] września 2012 r. i orzeczenie przez Wojewodę Wielkopolskiego co do meritum. Skarżący zwrócili także uwagę na błędne wskazanie numeru księgi wieczystej dla działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2013 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2013 r. Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2013 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach II SA/Po 225/13 i II SA/Po 318/33, prowadząc je dalej pod sygnaturą II SA/Po 225/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie trzeba zauważyć, że aktem notarialnym z dnia [...] września 1974 r., rep [...], E. K. i B. K. sprzedali w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 z późn. zm.) Skarbowi Państwa działki nr [...] i [...] (k. 40-44 akt adm. organu I instancji). Jak wynika przy tym z postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt [...], spadek po E. K. nabył w całości B. K., po którym spadek nabyli wedle postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia 16 marca 1992 r., sygn. akt [...], T. K. w części [...], M. P. w części [...] i M. K. w części [...] (k. 3-5 akt adm. organu I instancji). Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. spadkobiercy B. K. zwrócili się do Prezydenta Miasta P. o zwrot działki nr [...] (k. 1-2 akt adm. organu I instancji). Niemniej mapa ewidencyjna Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. wskazuje, że działka nr [...] stanowi obecnie 2 odrębne działki, tj. działkę nr [...] i [...] (k. 12 akt adm. organu I instancji), przy czym Miasto P. nabyło działkę nr [...] na mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...] (k. 62-63 akt adm. organu I instancji). Decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. stała się przy tym ostateczna w dniu [...] stycznia 2010 r. Dlatego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2007 r. w zakresie działki nr [...] (k. 66 akt adm. organu I instancji). Powyższy stan faktyczny należy uznać za bezsporny, gdyż nie był on kwestionowany przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 powołanej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Jednocześnie art. 137 ust. 1 cytowanej ustawy precyzuje, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (1) mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zasadnicze wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczyły trafności umorzenia postępowania odwoławczego przez Wojewodę Wielkopolskiego. Stanowiska wyrażonego przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji nie można podzielić. Istotnie decyzją nr [...] z dnia [....] lutego 2011 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie węzła "K" w P, w ciągu drogi krajowej nr [...], zlokalizowanej m.in. na działce nr [...] (k. 17-30 akt adm. organu II instancji). Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193 poz. 1194 z późn. zm.) nieruchomości wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się w przypadku dróg krajowych własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przymiot ostateczności decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. uzyskała z kolei w dniu [...] marca 2011 r. Jednakże nie ulega wątpliwości, że jednym z adresatów decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2012 r., znak [...], było Miasto P. (k. 243-246 akt adm. organu I instancji). Wprawdzie w pkt I sentencji decyzji z dnia [...] września 2012 r. nie wymienia się wprost Miasta P. jako podmiotu zobowiązanego do zwrotu omawianej nieruchomości, lecz niemniej Miasto P. wskazane jest już w pkt II sentencji wspomnianej decyzji jako podmiot uprawniony do otrzymania odszkodowania, o jakim mowa w art. 140 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem zgodnie z tym przepisem takie odszkodowanie wypłaca się jedynie na rzecz podmiotu, który jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu. Ponadto, z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2012 r. jednoznacznie wynika, że to Miasto P. miało być zobowiązane do zwrotu przedmiotowej działki. Ustalenie, że Miasto P. nie było właścicielem działki nr [...] w chwili wydania decyzji Starosty z dnia [...] września 2012 r., nie zmienia faktu, że w wyniku wydania tej decyzji Miasto P. uzyskało legitymację procesową do wniesienia odwołania i podjęcia obrony swoich interesów. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) od decyzji wydanej w pierwsze instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Tymczasem w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z poczynionych dotąd ustaleń wynika zatem niewątpliwie, że w wyniku wydania decyzji z dnia [...] września 2012 r. na Miasto P. został nałożony obowiązek zwrotu działki nr [...], a tym samym uzyskało ono interes prawny w zaskarżeniu powyższej decyzji organu I instancji. W konsekwencji nie zachodziły się podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. Wojewoda Wielkopolski był natomiast zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia odwołania z dnia [...] września 2012 r. wniesionego przez Miasto P., co jednak nie nastąpiło w niniejszej sprawie. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2012 r. poz. 270) do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów procedury, tj. art. 28 i art. 127 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien rozpoznać odwołanie Miasta P. co do meritum. Sąd orzekł o kosztach postępowania w odniesieniu do Miasta P. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w odniesieniu do T. K., M. P. i M. K. – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cytowanej ustawy i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy.