II SA/Po 226/14

Dnia 11 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 roku sprawy ze skargi D.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 257,- zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. , działając na postawie art. 127 § 1 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez D. B. od pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...]2013 r. Nr [...], komp. Nr [...], w przedmiocie pozostawienia podania bez dalszego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż stosownie do regulacji zawartej w art. l27 § 1 k.p.a. prawo odwołania służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856), Kolegia są organami właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (dalej MOPS w G. ) z dnia [...] .2013 r. Nr [...], komp. Nr [...] - wzywające D. B. do usunięcia braków wniosku o dodatek mieszkaniowy, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów rozdziału 7 działu II k.p.a. Skoro w przedmiotowej sprawie nie podjęto decyzji, to pismo D. B. z dnia 15 marca 2013 r. nie mogło zostać zakwalifikowane jako odwołanie od decyzji administracyjnej. Kolegium dalej argumentowało, iż wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego może nastąpić tylko na wniosek osoby uprawnionej, co wynika z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Stosownie do wymienionego artykułu oraz przepisu § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy jest zobowiązana złożyć wniosek o jego przyznanie według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia oraz deklarację o wysokości dochodów gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenie wniosku według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia. Wniosek i deklaracja powinny zawierać określone informacje i dane niezbędne do ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek prawidłowego i wyczerpującego podania danych. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie (wniosek + deklaracja o dochodach) nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W ocenie Kolegium taka sytuacja wystąpiła w związku z rozpatrywaniem wniosku D. B. o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wobec czego organ I instancji zastosował regulację zawartą w powołanym przepisie. Wskazano dalej, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie wymaga formy deczyji administarcyjnej, a z orzecznictwa sadowoadministracyjnego wynika, że prawidłową formą załatwienia sprawy w tym trybie jest pismo. Kolegium wskazało, że zarządca domu na wniosku potwierdza pkt 2-5, 7-9, 12, w tym ponoszone wydatki za ostatni miesiąc. Okoliczności sprawy wskazują, że D. B. pozostawała w konflikcie z zarządcą. Wobec zaistniałej sytuacji organ I instancji skierował do zarządcy pismo w celu wyeliminowania braków wniosku. Podjęte działania pozostały bez odzewu ze strony zarządcy. Podniesiono, że w kompetencji organów administarcji nie leży rozstrzyganie sporów miedzy lokatorami, a zarządcą domu. Od wezwania strony do usunięcia braków wniosku odwołanie nie przysługuje. Na opisane powyżej postanowienie D. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Poznaniu. W skardze zarzucono naruszenie art. 222 k.p.a, poprzez błędne zakwalifikowanie pisma skarżącej z dnia 15 marca 2013 r. oraz nieuwzględnienie art. 227 k.p.a. przy kwalifikacji tego pisma. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia (wadliwie opisanego w skardze jako decyzja – przypis Sądu). W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ błędnie zakwalifikował pismo z dnia 15 marca 2013 r. jako skargę na wezwanie do uzupełnienia braków wniosku. Podniesiono, że skarżąca ustosunkowała się do wezwania z dnia 7 stycznia 2013 r. pismem z dnia 23 stycznia 2013 r., zatem Kolegium powinno prawidłowo zakwalifikować pismo skarżącej z dnia 15 marca 2013 r. jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zaskarżoną deczyją D. B. została w ten sposób pozbawiona możliwości uzyskania dodatku mieszkaniowego, ktory otrztymywała wiele lat, spełniała i obecnie spełnia warunki do jego przyznania. Z przyczyn czysto formalnych MOPS w G. pozostawiło sprawę bez rozpoznania. Organ ma informacje o konflikcie zarządcy ze skarżącą i wynikający z niego brak podpisu zarządcy na wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wobec działania organu skarżąca pozbawiona jest możliwości opłacania czynszu, co doprowadzi do wypowiedzenia jej umowy najmu przez zarządcę nieruchomości, co najprawdowpodobniej jest jego celem. Kończąc podniesiono, że z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych nie wynika konieczność potwierdzenia danych zawartych we wniosku przez zarządcę nieruchomości, a organ wymaga go tylko na podstawie wzoru wniosku. Podniesiono, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źrodłem powszechnie obowiązującego prawa jest Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W przedmiotwoej sprawie organ naruszył ten przepis, bowiem żąda od skarżącej podpisu zarządcy jedynie na podstawie wzoru wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentacji skargi Kolegium wskazało, że skarżąca może wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o zobowiązanie zarządcy do złożenia stosownego oświadczenia woli (potwierdzenia danych na wniosku). Wskazano, że w myśl art. 64 Kodeksu Cywilnego prawomocne orzeczenia sądu, stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie. Pismem procesowym z dnia 21 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącej, adwokat Zygmunt Pilarski, poparł skargę wskazując, że działania organów obu instancji naruszają przepisy postepowania administarcyjnego i zmierzają do odebrania skarzącej prawa do dodatku mieszkaniowego. Podniesiono, że pozostawienie sprawy o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie może nastąpić na podstawie art. 64 § 2 k,.p.a., bowiem brak podpisu zarządcy nieruchomości nie jest barkiem formalnym, który uzasadnia wezwanie strony do jego uzupełnienia w trybie tego przepisu, na co MOPS w G. wskazuje w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r. znak [...]. Pomimo to postanowieniem z dnia [...]2014 r. Nr [...]Kolegiumu uznało zażalenie D. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. Do pisma załączono kserokopie pisma MOPS oraz ww. postanowienie. Pełnomocnik skarżącej podniosł, iż w świetle uchwały NSA z 2 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13, wezwanie do uzupełnienia braków formalnych było wadlwie i nie dawało podstaw do pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Zgodnie z tezą tejże uchwały, w takim przypadku przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. NSA przyjął, że pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi bezczynność organu administracji i powinno być kontrolowane w trybie właściwym dla badania bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sadu zaskarżone postanowienie wydane zostało z istotnym naruszeniem procedury administracyjnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.), do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe, istotne dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ II instancji wydając bowiem zaskarżone postanowienie stwierdził, że pismo MOPS w G. z dnia 7 stycznia 2013 r. nie ma formy decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu stanowisko to w pełni zasługuje na uwzględnienie. Należy jednakże podzielić stanowisko strony skarżącej, iż Kolegium bezpodstawnie uznało, że jej pismo z dnia 15 marca 2013 r. stanowiło odwołanie, które wniesione zostało w związku z doręczonym jej wezwaniem do usunięcia braków wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego - pismo z dnia 7 stycznia 2013 r. znak [...]komp. Nr [...], pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że w następstwie doręczenia wezwania z dnia 7 stycznia 2013 r., skarżąca pismem, które do MOPS wpłynęło w dniu 23 stycznia 2013 r., poinformowała Ośrodek z jakich przyczyn nie zastosowała się do wezwania, choć podjęła próby uzyskania brakujących oświadczeń zarządcy nieruchomości (k. 14 akt admin. I inst.). Zważyć należy, iż organ I instancji po uzyskaniu tej informacji wystosował pismo do zarządcy nieruchomości celem pozyskania brakującego oświadczenia. Ponadto z akt sprawy wynika, że trudności z uzyskaniem takiego oświadczenia skarżąca miała już wcześniej, co dokumentuje załączona do akt sprawy korespondencja. Wskazać należy, iż pierwszy etap postępowania przed organem odwoławczym to etap badania formalnego, zmierzającego do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. W ramach tych czynności przede wszystkim należy dokonać prawidłowej klasyfikacji skierowanego do organu administracji publicznej pisma. Takiej prawidłowej oceny w rozpatrywanym przypadku Kolegium nie przeprowadziło. Zdaniem Sądu zarówno treść pisma skarżącej z dnia 15 marca 2013 r., oznaczonego jako "skarga", jak i przebieg postępowania prowadzonego na wniosek skarżącej z dnia 13 grudnia 2012 r. wskazują, że intencją strony było uruchomienie postępowania skargowego, uregulowanego w dziale VIII k.p.a. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z k.p.a., to strona określa przedmiot postępowania. Jeżeli pismo strony – w tym przypadku uznane za odwołanie – budziło wątpliwości, to sprecyzowanie jego zakresu należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Co do zasady organy administracji nie mogą we własnym zakresie domniemywać woli strony. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy organ II instancji przyjął, że pismo oznaczone jako "skarga", stanowi odwołanie od pisma z dnia 7 stycznia 2013 r., chociaż strona oznaczyła je jako "skargę", a w uzasadnieniu zakwestionowała prawidłowość działania MOPS w G. w rozpatrywaniu wniosków o dodatek mieszkaniowy, na przestrzeni ostatnich dwóch lat. W konsekwencji należy zatem stwierdzić, że wadliwym było uznanie, że pismo skarżącej z dnia 15 marca 2013 r. stanowiło odwołanie. Brak było bowiem podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania przez organ odwoławczy postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W każdym wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na nieprawidłowym prowadzeniu postępowania i w konsekwencji bezczynność organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do sądu administracyjnego na bezczynność (na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a), jak również skarga na czynność materialno-techniczną pozostawienia wniosku bez rozpoznania (na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Warunkiem wniesienia takich skarg jest wyczerpanie uprzednio środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 p.p.s.a. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz w odpowiedzi na skargę wypowiedziało się odnośnie kwestionowanego przez skarżącą sposobu prowadzenia przez organ I instancji postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego. W ramach niniejszej sprawy Sąd nie może jednakże odnieść się do zarzutów skargi w tym zakresie. Ocena tego stanowiska wykracza bowiem poza zakres niniejszego postępowania i mogłaby być wyrażona przez sąd administracyjny w odrębnym postępowaniu, po skutecznym wniesieniu skargi na bezczynność lub skargi na czynność materialno-techniczną – pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Tymczasem w ramach przedmiotowej sprawy Sąd oceniał wyłącznie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a, uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.