II SA/Po 226/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. P. F. zwróciła się do Starosty [...] o zmianę na użytek rolny lasu o powierzchni [...] ha znajdującego się na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie B., gmina B.. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Starosta T. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania zgody na zmianę na użytek rolny lasu o powierzchni [...] ha znajdującego się na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie B., gmina B.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż po dokonaniu analizy wniosku stwierdzono, że wniosek w tej sprawie został już rozpatrzony przez Starostę [...], który decyzją z dnia [...] marca 2017 roku, znak [...] odmówił wyrażenia zgody na zmianę lasu o powierzchni [...] ha, położonego na działce nr [...] obręb B., gmina B. na użytek rolny. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] marca 2017 r. Od tego czasu stan prawny nie uległ zmianie, a strona w uzasadnieniu wniosku nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności sprawy. Oba wnioski zostały złożone przez tą samą osobę - właścicielkę działki, oba dotyczą tej samej działki i tej samej powierzchni lasu. W zażaleniu P. F. zarzucił postanowieniu Starosty naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji istnienia elementów różniących tę sprawę od poprzedniej sprawy oraz upływ czasu od chwili wydania poprzedniej decyzji. Wniosła o uchylenie postanowienia w całości. P. F. podniosła, że wniosek z dnia [...] października 2017 r. powinien być rozpoznany jako nowy wniosek. Choć formalnie dotyczy on tej samej działki i tego samego lasu, co do których rozstrzygnięto decyzją z dnia [...] marca 2017 r., to jednak znaczny upływ czasu od tamtego momentu uzasadnia samoistnie możliwość ponownego zajęcia się sprawą. Mogło bowiem w tym czasie dojść do takich zmian na działce, które wpływają na sposób korzystania z niej (np. zalania) i mogą przekładać się na ocenę wniosku. Bez weryfikacji tych okoliczności w terenie trudno czynić aprioryczne założenia, że stan faktyczny działki nie uległ żadnej zmianie. Ponadto sam wniosek z dnia [...] października 2017 r. eksponuje nowe fakty i okoliczności. Wskazuje bowiem na szersze tło przesunięć majątkowych w rodzinie Państwa [...] i dowodzi go przy pomocy szeregu aktów notarialnych. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Kolegium wyjaśniło, że w świetle art. 61a § 1 k.p.a. wyróżnia się podmiotową przesłankę wydania postanowienia, która wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie, natomiast pozostałe przesłanki występują gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. A zatem na tym etapie postępowania organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowo - przedmiotowa sprawy ostatecznej rozstrzygniętej i tej, której wszczęcia domaga się P. F.. Znajdujący się w aktach sprawy wniosek Pani P. F. z dnia [...] października 2017 r. o wyrażenie zgody na zmianę na użytek rolny lasu o pow. [...] ha znajdującego się na działce o nr ewid. [...] położonej w obrębie B., gmina B. jest tożsamy z wnioskiem P. F. z dnia [...] stycznia 2017 r. o wyrażenie zgody na zmianę na użytek rolny lasu o pow. [...] ha znajdującego się na działce o nr ewid. [...] położonej w obrębie B., gmina B.. W obu wnioskach P. F. oparła swoje żądanie na podstawie art. 13 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia [...] września 1991 o lasach. Postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. zakończyło się wydaniem przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], co oznacza, że w przedmiotowej sprawie Starosta T. po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2017 r. powołując się na art. 61 a § 1 k.p.a. słusznie odmówił P. F. wszczęcia postępowania w sprawie wydania zgody na zmianę na użytek rolny lasu. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwszej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Przyjąć więc należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. F. zarzuciła naruszenie: - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że sprawa rozstrzygnięta przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. jest tożsama ze sprawą o zmianę lasu na użytek rolny, zainicjowaną przez skarżącą w dniu [...] października 2017 r., której wszczęcia odmówił Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., podczas gdy sprawa ostatnio wymieniona cechuje się istnieniem elementów nowych w stosunku do poprzedniej, wynikających z przedstawienia przez wnioskodawczynię dowodów oraz twierdzeń dotyczących tła przesunięć majątkowych w rodzinie Państwa [...]h, powołaniem najnowszego orzeczenia eksponującego element podmiotowy oraz zmianami faktycznymi, do których doszło od chwili wydania ostatniej decyzji na skutek upływu czasu, - art. 144 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w stosunku do postanowienia Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r., podczas gdy - w ocenie skarżącej - organ drugiej instancji rozpatrujący zażalenie powinien odnieść się do każdego z argumentów podnoszonych przez stronę wnoszącą zażalenie, aby uzasadnić, z jakich przyczyn wskazywane w środku odwoławczym uchybienia miały lub nie miały miejsca. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przedstawioną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Dodatkowo podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mimo szerokiego przedstawienia w części sprawozdawczej uzasadnienia, podstaw wniosku skarżącej oraz treści zażalenia, zaniechało odniesienia się do zarzutów stawianych przez skarżącą. Uzasadnienie to w części poświęconej rozważaniom prawnym prowadzi własny wywód obok argumentów skarżącej. Kolegium nie odniosło się do argumentacji dotyczącej dopuszczalności rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] października 2017 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania zgody na zmianę na użytek rolny lasu o powierzchni [...] ha znajdującego się na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie B., gmina B.. Podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania stanowi art. 61a § 1 k.p.a., w którym przewidziano, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych. Przepis ten wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z przesłanek nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek nie została w art. 61a § 1 k.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi zatem podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy) (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011, s. 297-298, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/1; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA Nr 1, poz. 47). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz; Kraków 2005, s. 968). Przyjąć zatem należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1467/16, z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 787/14, z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 49/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tożsamością spraw mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy w danej sprawie występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła ponowny wniosek o zmianę na użytek rolny lasu o powierzchni [...] ha znajdującego się na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie B., gmina B.. Jak trafnie spostrzegł organ administracji sprawa z wniosku skarżącej o zmianę przedmiotowego lasu na użytek rolny została już załatwiona decyzją odmowną z dnia [...] marca 2017 roku, znak [...] Wskazać należy, iż nie jest spornym w rozpoznawanej sprawie tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa sprawy mającej zostać zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia [...] października 2017 r. wraz ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 roku, znak [...] Wniosek obydwie sprawy zainicjowane zostały przez P. F. oraz dotyczyły zmiany na użytek rolny lasu o powierzchni [...] ha znajdującego się na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie B., gmina B.. Nie jest również sporny fakt, iż podstawę żądania stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r. .788). Od dnia rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną brzmienie tego przepisu nie uległo zmianie. Argumentacja skarżącej przedstawiona w toku postępowania administracyjnego, a następnie w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego sprowadzała się do próby wykazania zmiany stanu faktycznego sprawy. We wniosku skarżąca wskazała na przesunięcia majątkowe w rodzinie, które miałby świadczyć o zmianie stanu faktycznego. Zauważyć jednak trzeba, że wszelkie okoliczności faktyczne przywołane przez skarżącą miały miejsce jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy decyzją ostateczną. W szczególności nie stanowi zmiany stanu faktycznego okoliczność dokonania aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2016 r. darowizny na rzecz brata działki o nr. [...]. W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej oceny, że okoliczności powołane przez skarżącą nie mogą świadczyć o jakimkolwiek zmianie stanu faktycznego sprawy. Z takim mielibyśmy do czynienie tylko w sytuacji gdyby zmiany te zaszły już po wydaniu decyzji w sprawie. Nie mogła stanowić również okoliczności uzasadniającej ponowne rozstrzygnięcie sprawy powołana w skardze okoliczność znacznego upływu czasu od momentu od rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną. Wskazać trzeba, że wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych wyraża się w tym, że decyzja ostateczna obowiązuje, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Od reguły ostateczności załatwienia sprawy ustawodawca dopuścił wyjątki, wyznaczając jednocześnie warunki odstąpienia od niej. Mianowicie, decyzja ostateczna może być wzruszona przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną; przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania, przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, przez uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Wśród okoliczności uzasadniających odstąpienie od zasady trwałości decyzji ostatecznych ustawodawca nie przewidział wyjątku w postaci znacznego upływu czasu. W konsekwencji jako niezasadny Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 61a § 2 k.p.a. bowiem organy dokonały prawidłowej oceny, że wobec rozstrzygnięcia decyzją ostateczną sprawy dotyczącej zmiany na użytek rolny lasu o powierzchni [...] ha znajdującego się na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie B., gmina B., ponowne postępowanie w tej samej sprawie, z wniosku tego samego podmiotu nie mogło być wszczęte. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 144 k.p.a. w związku z art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zawierają wszelkie elementy wymagane przepisami kodeksu. W szczególności podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśniono, dlaczego w sprawie zachodzi tożsamość spraw nie pozwalająca na ponowne wszczęcia postępowania oraz wskazano, iż ponowne rozpatrzenie sprawy możliwe byłoby po uprzednim uchyleniu decyzji z dnia [...] marca 2017 roku W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł jak w sentencji.