II SA/Po 228/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak–Owczarczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) listopada 2010 r. nr (...), wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 59f ust. 1 -3 i 5, art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wymierzył inwestorom – A. M. i M. M., zamieszkałym przy ul. (...) w P., karę w wysokości (...) zł z tytułu stwierdzonych w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu (...) października 2010 r. nieprawidłowości polegających na zmianie charakterystycznych parametrów technicznych pawilonu handlowego poprzez wykonanie dodatkowej powierzchni zabudowy licującej ze ścianą boczną budynku jednorodzinnego położonego przy ul. (...) w P. Datowanym na dzień (...) listopada 2010 r. pismem (data wpływu do organu: (...) listopada 2010 r.) A. M. oraz M. M. wnieśli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) stycznia 2010 r., nr (...), na podstawie art. 134 kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia (...) listopada 2010 r. Zdaniem organu II instancji, zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru zawartym w aktach sprawy, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało doręczone M. M. w dniu (...) listopada 2010 r. Organ wyjaśnił, iż w treści zaskarżonego postanowienia zawarte zostało pouczenie, iż zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od daty jego doręczenia, wobec tego nadane w dniu (...) listopada 2010 r. w urzędzie pocztowym zażalenie na postanowienie z dnia (...) listopada 2010 r. uznać należało za wniesione z uchybieniem terminu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M., żądając jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi administracji publicznej błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że kwestionowane postanowienie z dnia (...) listopada 2010 r. zostało doręczone w sposób prawidłowy, gdy tymczasem zostało ono doręczone w sklepie prowadzonym przez skarżącego, do rąk pracownika sklepu, który nie był uprawnionym do odbioru korespondencji. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się tym samym naruszenia przepisów art. 42 oraz art. 43 kpa poprzez uznanie, że pismo skierowane do osoby fizycznej może zostać doręczone w sklepie, znajdującym się pod adresem do miejsca zamieszkania skarżącego, do rąk zatrudnionej tam pracownicy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu (...) lipca 2010 r. pracownik Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego działając na podstawie przedłożonego pełnomocnictwa wskazała, że w toku postępowania administracyjnego korespondencja była adresowana pod ten sam sporny adres, który jest adresem zarówno miejsca pracy jak i zamieszkania skarżącego. W ocenie organu osoba, która dysponuje pieczątką sklepu, a odbiór korespondencji potwierdziła własnym podpisem oraz pieczęcią firmy, jest osobą upoważnioną do odbioru korespondencji. Uczestniczka postępowania – M. M., wniosła o uwzględnienie skargi argumentując, że pracownica nie była upoważniona do odbioru korespondencji. Wyjaśniła, iż pracownica sklepu odruchowo wzięła pieczątkę z szuflady i pokwitowała odbiór, chociaż jest upoważniona wyłącznie do odbioru faktur. Uczestniczka podała również, że korespondencja została przekazana M. M. około dwa dni po odbiorze, chociaż nie jest w stanie określić dokładnej daty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości ustaleń Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na okoliczność skuteczności doręczenia skarżącemu M. M. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2010 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że regulacja dotycząca czynności materialno – technicznej jaką jest doręczenie w postępowaniu administracyjnym została poddana ścisłemu formalizmowi. Konieczność zachowania ustawowego rygoru, sięgającego w przepisach kpa granic kazuistyki jest, w ocenie Sądu nieodzowna, z uwagi na potrzebę ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny. Przestrzeganie określonych przez ustawodawcę wymagań formalnych dotyczących doręczeń należy do obowiązków organu administracyjnego, albowiem od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe lub materialnoprawne stron i innych uczestników postępowania, jak również od daty doręczenia określonych pism ciążyć będą na nich obowiązki, zaniechanie wykonania których może pociągać za sobą zastosowanie środków przymusu procesowego, a nawet sankcji karnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 1996, s. 256). Stąd też organy administracji dokonując oceny skuteczności doręczeń w postępowaniu administracyjnym obowiązane są do ścisłego przestrzegania wymogów określonych w przepisach Rozdziału 8 Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przeprowadzając ocenę zaskarżonego postanowienia zważyć należy, iż skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w oparciu o wpis do ewidencji działalności gospodarczej pod adresem, który zarazem jest jego adresem zamieszkania, wskazanym jako miejsce do doręczeń w toku przedmiotowego postępowania. Jednocześnie wskazać należy, iż adresatem postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nieprawidłowości polegających na zmianie charakterystycznych parametrów technicznych pawilonu handlowego był inwestor będący osobą fizyczną – M. M. W przedmiotowym postępowaniu skarżący ma więc podmiotowość prawną właściwą osobie fizycznej, czego nie zmienia prowadzenie przez niego działalności gospodarczej na zasadzie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Tym samym skarżący nie ma statusu jednostki organizacyjnej, która przynależy państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym, a także organizacjom społecznym. W konsekwencji osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, pisma w postępowaniu administracyjnym należy doręczać tak jak każdej innej osobie fizycznej (por. wyrok NSA z 6 maja 2010 r. sygn. II GSK 594/09 Lex nr 603724). Zgodnie z art. 42 kpa, pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Przepis art. 43 kpa stanowi, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Regulacja zawarta w powyższych przepisach wskazuje, że zasadą jest osobiste doręczenie korespondencji w miejscu zamieszkania lub miejscu pracy adresata, zaś doręczenie zastępcze, a więc doręczenie do rąk innych osób, niż adresat, ma charakter akcydentalny i jest możliwe wyłącznie przy zachowaniu wymogów określonych w przepisach kpa. Ponieważ adresatem postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nieprawidłowości polegających na zmianie charakterystycznych parametrów technicznych pawilonu handlowego był inwestor będący osobą fizyczną – M. M., w toku postępowania korespondencja adresowana była na adres zamieszkania skarżącego - ul. (...) w P. Równocześnie analiza załączonego do akt sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia organu I instancji wskazuje, że korespondencja została odebrana przez pracownika przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącego w powyższym lokalu. Tym samym korespondencja nie została doręczona do rąk skarżącego albo jednej z osób wymienionych w treści art. 43 kpa (dorosłego domownika, sąsiada lub dozory domu). Co więcej, samo zwrotne potwierdzenie odbioru uznać należy za wadliwe, bowiem nie zawiera ono informacji, do czyich rąk zostało doręczone, jak również oświadczenia tej osoby, iż podejmuje się korespondencję przekazać adresatowi, co stanowi naruszenie przepisów art. 43 kpa. Odnosząc się do podnoszonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego argumentu, wskazującego, że osoba, która legitymowała się pieczątką przedsiębiorstwa była upoważniona do odbioru korespondencji, wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie pismo było doręczone skarżącemu jako osobie fizycznej, nie zaś jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, co przesądza, o konieczności zastosowania reguł określonych w art. 42 i 43 kpa, z wyłączeniem regulacji zawartej w art. 45 kpa. Zważyć przy tym należy, iż analiza przepisów kpa wskazuje na brak ustawowego odpowiednika art. 138 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego, wskazującego, że dla adresata, będącego osobą fizyczną, którego doręczający nie zastanie w miejscu pracy, można doręczyć pismo osobie upoważnionej do odbioru pism. Sąd podkreśla, że możliwość pozostawienia pisma w miejscu pracy, osobie upoważnionej do odbioru pisma, musiałaby wprost wynikać z regulacji kpa dotyczących doręczeń, a działanie organów, polegające na dorozumianym przyjęciu skuteczności doręczenie, uznać należy w powyższym zakresie za nieprawidłowe. Natomiast, gdyby uznać, iż w przypadku, gdy adres zamieszkania strony postępowania jest tożsamy z adresem prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa, doręczenie przesyłki może nastąpić do rąk pracownika tego przedsiębiorstwa, to i tak w takiej sytuacji obowiązkiem organu II instancji byłoby ustalenie, czy osoba ta legitymowała się upoważnieniem skarżącego do odbioru wszelkiej korespondencji, której jest on adresatem. Okoliczność, iż pracownik sklepu miał upoważnienie skarżącego do odbioru dostaw towaru oraz faktur nie oznacza, że jest on upoważniony do odbioru korespondencji, która nie ma związku z prowadzonym przedsiębiorstwem. Zarówno skarżący jak i uczestniczka postępowania konsekwentnie twierdzą, iż takiego upoważnienia pracownica sklepu nie miała. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że wydając zaskarżone postanowienie organy w sposób wadliwy uznały, że w przedmiotowej sprawie w sposób prawidłowy w dniu (...) listopada 2010 r. zostało skarżącemu doręczone postanowienie z dnia (...) listopada 2010 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest ustalić, kiedy skarżący dowiedział się o treści postanowienia z dnia (...) listopada 2010 r., a oceniając dopuszczalność zażalenia uwzględnić wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia wyroku. O kosztach postępowaniu orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy