II SA/Po 228/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J. B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], [...] /-/ J. Szuma Pismem z dnia [...] marca 2022 r. J. B. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2022 r., [...]. Powyższą decyzją po rozpoznaniu odwołania J. B. umorzono postępowanie odwoławcze w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., [...], [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o udzieleniu M. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie składającym się z działek [...], [...] w L. przy ul. [...]. W skardze, poza wnioskami głównymi obejmującymi uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, J. B. wystąpił także o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody, jak również decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., [...], [...] W motywach wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej skarżący wskazał, że nie przesądza o tym, czy jego odwołanie będzie uznane za zasadne, czy też nie. Akcentował natomiast, że w jego ocenie zachodzi duże prawdopodobieństwo, że bezpodstawnie odmówiono mu uprawnienia do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Tymczasem sprawa ma taki charakter (jej następstwem jest prowadzenie robót budowlanych), że zachodzi duże prawdopodobieństwo, iż w razie braku wstrzymania zaskarżonej decyzji może dojść do powstania trudnych do odwrócenia skutków – mianowicie inwestor będzie postępował z rozbiórką starego i wybudowaniem nowego obiektu na swoim terenie. W takich okolicznościach – w ocenie skarżącego – spełniony jest warunek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., [...], [...] nie może być uwzględniony. Stosownie do art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przepis ten stanowi także, że możliwość wstrzymania dotyczy aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Jak zaznaczono, w niniejszej sprawie J. B. wniósł o wstrzymanie wykonania zarówno zaskarżonej decyzji umarzającej zainicjowane przez niego postępowanie odwoławcze, jak i decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., [...], [...] Do wstrzymania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, czyli decyzji o charakterze proceduralnym, nie może dojść w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a., gdyż decyzja ta, jako rozstrzygnięcie proceduralne i do tego negatywne, nie podlega wykonaniu. Więcej uwagi należy natomiast poświęcić kwestii ewentualnej ochrony tymczasowej, jeśli chodzi o wykonalność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. o udzieleniu inwestorowi (właścicielowi sąsiedniej działki) M. B. pozwolenia na budowę. Jest to bowiem decyzja w granicach szeroko rozumianej sprawy objętej kontrolą sądu ze skargi złożonej w niniejszej sprawie. Zasadniczo nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wniosek złożony w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. może objąć nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także decyzję ją poprzedzającą. Decyzja pierwszej instancji, poprzedzająca drugoinstancyjną decyzję skarżoną do sądu, w sposób oczywisty zawiera się w granicach materialnoprawnie rozumianej "sprawy". Dla szerszego kontekstu warto wskazać, że w wielu orzeczeniach przyjmuje się, iż powyższa reguła nie ma jednak zastosowania do sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie proceduralne organu drugiej instancji, takie jak na przykład stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, czy umorzenie postępowania odwoławczego (jak w niniejszej sprawie). Wykluczenie możliwości wstrzymania wykonania decyzji administracyjnych w sprawach ze skarg na akty dotyczące aspektów proceduralnych wynikłych w trakcie postępowania administracyjnego (takich jak choćby postanowienie niedopuszczalności odwołania, czy decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego) jest konsekwencją założenia o niemożliwości objęcia kontrolą sądu sprawy "materialnej" (w oparciu o art. 135 P.p.s.a.), w sytuacji, gdy badane jest rozstrzygnięcie "formalne". Sąd ma świadomość, że powyższy pogląd jest często wyrażany w orzecznictwie, niemniej zdaje sobie sprawę, iż w kontekście systemowym można próbować doszukiwać się pewnych racji, które mogłyby uzasadniać potrzebę rozważenia ochrony tymczasowej w odniesieniu do aktów o charakterze materialnym w niektórych sprawach – i to pomimo, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie proceduralne. Należy zwrócić uwagę, że złożenie skargi w sprawie zakończonej decyzją czy postanowieniem, które kończą tok sprawy administracyjnej, łączy się niekiedy z rzeczywistą potrzebą uzyskania ochrony tymczasowej po stronie skarżącego, a potrzeba ta może być jak najbardziej uzasadniona. Nie można też zapominać, że Polska, tak jak i inne kraje europejskie, powinna dochować standardów ochrony tymczasowej wynikających z rekomendacji Rady Europy nr R (89)8 w sprawie tymczasowej ochrony sądowej (Recommendation No. R(89)8 of the Committee of Ministers to Member States of Provisional Court Protection in Administrative Maters, dostępne w bazie Rady Europy https://rm.coe.int; tłumaczenie i uwagi do rekomendacji przedstawia Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2003, s. 20-21). Z rekomendacji I i II (zwłaszcza zd. 2) wynika, że Państwa powinny zapewnić skuteczną ochronę tymczasową w przypadku zagrożeń powstających na skutek wydania aktów administracyjnych, a przy tym nie wskazuje się, że chodzi wyłącznie o akty administracyjne bezpośrednio zaskarżone. Dodać można, że w niektórych postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego także wyrażono pogląd o możliwości merytorycznego badania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej, w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze (zob. postanowienie z dnia 20 września 2017 r., II OZ 909/17, orzeczenia.nsa.gov.pl wraz z powołanym tam orzecznictwem). Sąd uwzględnił powyższe rozpatrując wniosek J. B. w zakresie w jakim dotyczy on żądania wstrzymania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., [...], [...] o udzieleniu inwestorowi na sąsiedniej działce pozwolenia na budowę. Wobec tego wniosek skarżącego rozpatrzył merytorycznie odnosząc go właśnie do wskazanego pozwolenia na budowę. Zarazem jednak zaznaczyć należy, że nawet przy założeniu szerokiej wykładni art. 61 § 3 zd. 3 P.p.s.a., nie można dopatrzeć się okoliczności, które uzasadniałyby udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej we wnioskowanym zakresie. Decyzja, której wstrzymania domaga się skarżący, obejmuje przede wszystkim pozwolenie na budowę. Przedmiotem inwestycji, zgodnie opisem technicznym projektu budowlanego na k. 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, jest rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce [...] (ul. [...]) o działki [...] (ul. [...]). Do inwestycji należy także rozbiórka istniejącego budynku na działce [...], który został wyłączony z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...] zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...]. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., [...], [...] jest więc z całą pewnością rozstrzygnięciem "wykonalnym" w szerokim rozumieniu, w tym sensie, że uprawnia inwestora do podjęcia określonych działań związanych z zagospodarowaniem nieruchomości, przy czym ową "wykonalność" należy odróżnić od odmiany bardziej kwalifikowanej - przymusu administracyjnego. Ostatnią uwagę tą Sąd przytoczył celowo, gdyż uświadomienie sobie skutków, jakie wywołują różne rodzaje decyzji, pozwala też odpowiednio ocenić potrzebę zastosowania instytucji ochrony tymczasowej (wstrzymania wykonania). W przypadku, na przykład nakazu rozbiórki, w zasadzie można domniemać, że nieuchronnie nastąpi istotna i przymusowa ingerencja w prawo własności. W przypadku decyzji takich jak pozwolenie na budowę mamy tymczasem do czynienia z prawem inwestora do przystąpienia do procesu budowlanego, czego – ewentualnie – korelatem może być (ale nie musi) obowiązek określonego zachowania się innych osób (właścicieli nieruchomości sąsiednich). Art. 61 § 3 P.p.s.a. formułuje alternatywnie dwie ustawowe przesłanki pozostawionego ocenie sądu wstrzymania wykonania aktu lub czynności: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, strona kwestionująca decyzję (postanowienie) musi zatem przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że jej wykonanie spowoduje dla niej daleko idące, względnie trudne do odwrócenia negatywne konsekwencje. Wniosek J. B. nie zawiera uzasadnienia skonkretyzowanego do okoliczności sprawy, w szczególności do sytuacji samego skarżącego. Przedstawiono w nim hipotezę, że objęte pozwoleniem na budowę budynki mogą zostać wybudowane (konkretnie rozbudowane) i będzie to budowa obarczona wadami. Ponadto jeden z budynku podlegać będzie rozbiórce. Skarżący nie wyjaśnił jednak, niebezpieczeństwo jakiej realnej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków mu grozi. Na marginesie Sąd zaznacza, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi J. B. i w razie wydania w przyszłości decyzji administracyjnych po jego myśli po wybudowaniu spornych budynków, będzie mógł być wdrożony stosowny proces naprawczy, który jest przewidziany w przepisach prawa (zob. zwłaszcza art. 50-51 Prawa budowlanego). Nie jest więc tak, że skutki budowy czy wybudowania obiektu nie mogą być odwrócone. Sąd zaznacza, iż odnotował oczywiście, że w ramach inwestycji z wniosku M. B. przewiduje się także rozbiórkę jednego z obiektów, lecz we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji J. B. nie wyjaśnił jakie szkody czy nieodwracalne skutki ta rozbiórka może wywołać w odniesieniu do niego. W postanowieniu z dnia [...] lipca 2019 r., II OZ [...] (orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym w kontekście faktycznym występujący w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wyjaśnił, że w odniesieniu do przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie chodzi o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę dla podmiotu składającego wniosek, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, to jest przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej. Nie wystarcza zatem jedynie złożenie wniosku, czy przytoczenie samych ustawowych przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej. Niewystarczającym jest nawet przytoczenie w uzasadnieniu wniosku okoliczności, które jako normalne następstwa mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Wniosek powinien zostać poparty stosownymi argumentami pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do samego wnioskodawcy. Okoliczności nie mogą stanowić przesłanki zastosowania ochrony tymczasowej, gdy wnioskodawca powołuje się na następstwa wykonania decyzji, nie rodzące wobec niego skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Nie mają natomiast znaczenia z perspektywy art. 61 § 3 P.p.s.a. konsekwencje, które ponieść ma inwestor, który prowadzi roboty budowlane na własne ryzyko. Mając to wszystko na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzające ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., [...], [...] Na podstawie więc art. 61 § 3 P.p.s.a. orzekł o odmowie udzielenia ochrony tymczasowej. Stosownie do art. 61 § 5 P.p.s.a. postanowienie wydano na posiedzeniu niejawnym. Zupełnie na marginesie, mając na uwadze obawy skarżącego dotyczące przystąpienia przez inwestora do realizacji inwestycji przed zakończeniem sprawy sądowej, Sąd sygnalizuje, że niniejsza sprawa została uznana za gotową do rozpoznania. Obecnie w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprawy kierowane są na bieżąco na posiedzenia, stąd najpewniej do rozpoznania skargi dojdzie w ciągu najbliższych tygodni. /-/ J. Szuma