II SA/Po 229/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2016 r. Nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. L. o przeprowadzenie kontroli dotyczącej stawki procentowej opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu oznaczonego jako działka nr [...] przy al. [...] w K. od 2003 r. do chwili obecnej i zmianę stawki z 3% na 1% wartości nieruchomości, działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na przekroczenie terminu określonego w art. 81 ust. 1 u.g.n. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 61 § a k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli zaś żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku i prowadzenia postępowania z uwagi na obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, iż zgodnie z art. 73 ust. 2 u.g.n. jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81 u.g.n. Stosownie zaś do art. 81 ust. 1 u.g.n. użytkownik wieczysty może żądać od właściwego organu dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie podjął aktualizacji. Doręczenie żądania powinno nastąpić na piśmie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego aktualizację. Jeżeli właściwy organ odmówił aktualizacji użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy, skierować sprawę do Kolegium. Natomiast w przypadku, gdy właściwy organ nie rozpatrzył żądania w terminie 30 dni, użytkownik wieczysty może w terminie 90 dni od dnia doręczenia żądania, skierować sprawę do Kolegium, przed którym mają odpowiednie przepisy art. 77-80 u.g.n. Organ zaznaczył, że przytoczona regulacja została wprowadzona ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) i weszła w życie 9 października 2011 r. Skoro zatem Starosta K. do dnia nowelizacji nie rozpoznał wniosku M. L. wniosku, to stosowny wniosek należało złożyć do tutejszego Kolegium w terminie 90 dni od dnia nowelizacji. Kolegium wskazało, że przed nowelizacją art. 81 ust. 1 u.g.n. dawał użytkownikowi wieczystemu możliwość skierowania sprawy do Kolegium w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] 2012 r. M. L. została poinformowana o braku podstaw do zmiany stawki procentowej z 3% na 1%, gdyż w ocenie Starosty nie nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości. Choć pismo to nie zawiera pouczenia o możliwości złożenia wniosku do Kolegium (stosownie do art. 78 ust.2 u.g.n.), to rozstrzyga zasadniczą kwestię tj. odmowę zmiany stawki procentowej opłaty rocznej. W związku z powyższym wnioskodawczyni mogła zakwestionować to stanowisko w postępowaniu przed Kolegium w terminie 30 dni od jego otrzymania. W rezultacie, zdaniem Kolegium brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, gdyż wniosek użytkownika wieczystego został złożony z przekroczeniem terminu. M. L. złożyła do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania. Skarżąca podniosła, iż zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone, albowiem złożyła wniosek o przeprowadzenie kontroli dotyczącej stawki opłaty za użytkowanie wieczyste od 2003 r. do chwili obecnej i nienależnie pobranej opłaty za użytkowanie wieczyste od zawyżonej wartości. Wyjaśniła, iż wniosek został złożony, gdyż nie uwzględniono wnioskowanej opłaty w wysokości 1%, pominięto zapisy w wypisach i wyrysach oraz w akcie notarialnym tj. mieszkalnictwo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) postanowieniem z dnia [...] 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie powołało przepisy art. 73 ust. 2, art. 81 ust. 1 u.g.n. oraz brzmienie ustawy zmieniającej z dnia 28 lipca 2011 r., która weszła w życie 9 października 2011 r., by następnie stwierdzić, że M. L. w lutym 2010 r. złożyła wniosek o zmianę stawki procentowej z 3% na 1% opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, oznaczonego jako działka nr [...] przy ul. [...] w K.. Do dnia nowelizacji Starosta K. nie rozpoznał wniosku, zatem wnioskodawczyni winna była złożyć wniosek do Kolegium w terminie 90 dni od dnia nowelizacji. Tymczasem wnioskodawczyni pismem z dnia 31 marca 2012 r. wystąpiła ponownie do Starosty [...] o zajęcie stanowiska w sprawie dotyczącej spornej stawki. Pismem z dnia [...] 2012 r. Starosta K. poinformował o braku podstaw do zmiany stawki opłaty rocznej z 3 na 1%, ponieważ zdaniem organu nie nastąpiła zmiana sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżąca mogła zakwestionować stanowisko Starosty składając do Kolegium stosowny wniosek w terminie 30 dni od otrzymania odmowy. W związku z powyższym Kolegium uznało, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania z uwagi na przekroczenie obu wskazanych terminów. M. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie SKO z dnia [...] 2016 r., podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Nadto skarżąca wskazała, iż nie uzyskała informacji o środku zaskarżenia odmowy zmiany stawki, a odmowa zmiany stawki nie miała charakteru decyzji ani postanowienia. Zarzuciła też Kolegium, że zmieniło kwalifikację jej wniosku z wniosku o przeprowadzenie kontroli na wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie. Dodała też, że Kolegium nie ustaliło, że Starosta K. nie zastosował przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), który to przepis określa budynki i grunty jako nieruchomości mieszkalne. W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Przedmiotem skargi M. L. wniesionej w niniejszej sprawie jest postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r., którym organ utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa oznaczonego jako działka nr [...] przy ul. [...] w K., której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca. Materialnoprawną podstawą wydania rozstrzygnięć w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Zważyć należy, iż skarżąca wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2015 r. zwróciła się do SKO w K. z wnioskiem "o przeprowadzenie kontroli dotyczącej stawki opłaty za użytkowanie wieczyste od roku 2003 do chwili obecnej i niezależnie pobranej opłaty za użytkowanie wieczyste od zawyżonej wartości rynkowej". W motywach wniosku skarżąca podniosła, że wnosi sprzeciw od niesłusznie naliczonej opłaty za użytkowanie wieczyste w stawce 3% oraz jej wysokości naliczonej w piśmie z dnia 24 maja 2004 r. nr [...] wyliczonej wartości rynkowej gruntu. Jednocześnie wniosła o poddanie kontroli niesłusznie naliczonej opłaty za użytkowanie wieczyste w wysokości stawki 3% pomimo złożonego wniosku z dnia 23 lutego 2010 r. do Starosty [...] o zmianę stawki. Przepis art. 73 ust. 2 u.g.n. (po nowelizacji z dnia 28 lipca 2011 r., która weszła w życie 9 października 2011 r.) określa, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81. Przy czym zgodnie z art. 77 ust. 1 u.g.n. wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 77 ust. 4 u.g.n.). W myśl art. 81 u.g.n. użytkownik wieczysty może żądać od właściwego organu dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie podjął aktualizacji. Doręczenie żądania powinno nastąpić na piśmie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego aktualizację opłaty rocznej. Jeżeli właściwy organ odmówił aktualizacji opłaty użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy, skierować sprawę do kolegium. W przypadku gdy właściwy organ nie rozpatrzył żądania w terminie 30 dni, użytkownik wieczysty może, w terminie 90 dni od dnia doręczenia żądania, skierować sprawę do kolegium. Przepisy art. 77-80 stosuje się odpowiednio. Adresatem wniosku o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest właściwy organ tj. w świetle przepisu art. 4 pkt 9 u.g.n. dla nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa – starosta. Z akt sprawy wynika, że Starosta K. pismem z dnia [...] 2009 r. nr [...] wypowiedział skarżącej wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów położonych w K. – działka nr [...] i ustalił nową wysokość opłaty rocznej na kwotę [...]zł. Stosownie do brzmienia przepisu art. 81 ust. 1 u.g.n. sprzed nowelizacji, która weszła w życie 9 października 2011 r., Starosta pouczył M. L. o możliwości skierowania w terminie 30 dni wniosku przeciw Staroście o ustalenie, że aktualizacja jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości. Skarżąca skorzystała z tego prawa i pismem z dnia 30 grudnia 2009 r. złożyła wniosek przeciwko Staroście do SKO w K.. Kolegium orzeczeniem z dnia [...] 2010 r. nr [...] uwzględniło wniosek częściowo i ustaliło roczną opłatę za użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu na kwotę [...]zł, stwierdzając, że pozostałe warunki wypowiedzenia nie ulegają zmianie. Kolegium w orzeczeniu tym pouczyło M. L. o prawie wniesienia do sądu powszechnego, za pośrednictwem Kolegium, sprzeciwu na niniejsze orzeczenie w terminie 14 dni od daty otrzymania orzeczenia. Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie wniosła sprzeciwu od powyższego orzeczenia Kolegium. Uprzednio – jeszcze przed wydaniem przez SKO wspomnianego orzeczenia - pismem z dnia 23 lutego 2010 r. i następnie pismami z dnia 28 kwietnia 2011 r., z 31 marca 2011 r. i 30 grudnia 2015 r. M. L. zwróciła się zaś ponownie do Starosty [...] o zmianę stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Z kolei zaś pismem z dnia 13 sierpnia 2015 r. skarżąca wystąpiła do SKO w K. – jak już wskazano - o przeprowadzenie kontroli dotyczącej stawki opłaty za użytkowanie wieczyste od roku 2003 r. do chwili obecnej i nienależnie pobranej opłaty za użytkowanie wieczyste. Wobec zaistniałego stanu faktycznego w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż skoro skarżąca – jak wynika z akt sprawy - nie zaskarżyła do sądu powszechnego (wnosząc sprzeciw) orzeczenia SKO w K. z dnia [...] 2010 r. to wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego została zaktualizowana wedle stawki określonej w tym orzeczeniu. Po wtóre, skoro skarżąca uprzednio skorzystała z uprawnienia do wniesienia do Kolegium na podstawie art. 81 ust. 1 u.g.n. (sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 9.10.2011 r.) sprzeciwu od ustalenia przez Starostę [...] w piśmie z dnia [...] 2009 r. nowej stawki opłaty aktualizacyjnej, to brak było podstaw do wszczęcia przez Kolegium, na wniosek skarżącej z dnia 13 sierpnia 2015r., zakończonego przez ten organ postępowania orzeczeniem z dnia [...] 2010 r. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle powyższego zaś żądanie "objęcia kontrolą" postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem aktualizacyjnym nie mogło być wszczęte. W sytuacji, gdy skarżąca nie wniosła w terminie określonym w art. 81 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia Kolegium z dnia [...] 2010 r. sprzeciwu do sądu powszechnego, niedopuszczalne było ponowne prowadzenie przez Kolegium (a tym samym też jego wszczęcie) postępowania zmierzającego do weryfikacji zmiany stawki opłaty rocznej dokonanej przez Starostę [...] pismem z dnia [...] 2009 r. Zważyć równocześnie należy, iż zgodnie z art. 77 ust. 1 u.g.n. wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Skoro więc wobec skarżącej opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego została zaktualizowana orzeczeniem SKO w K. z dnia [...] 2010 r., to skarżąca – chcąc zażądać jej ponownej aktualizacji – powinna była zwrócić się ze stosownym wnioskiem do Starosty (art. 77 ust. 4 u.g.n.), wykazując, że doszło do zmiany wartości nieruchomości na skutek trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości (art. 73 ust. 2 w zw. z art. 77 ust. 1 u.g.n.). W tym kontekście zważyć należy, iż wnioskami z dnia 23 lutego 2010 r., 28 kwietnia 2011 r. oraz z dnia 31 marca 2012 r. M. L. zwróciła się do Starosty z wnioskami podważającymi dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Starosta K. pismem z dnia [...] 2012 r. odmówił skarżącej zmiany stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, uznając, że nie doszło do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. W rezultacie skarżąca nie zgadzając się z tym stanowiskiem mogła – stosownie do treści art. 81 ust. 1 u.g.n. - w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy, skierować sprawę do kolegium. Tymczasem skarżąca swój wniosek do Kolegium skierowała w dniu 14 sierpnia 2015 r. (pismo z dnia 13.08.2015 r.), a zatem przekraczając termin, o którym mowa w powołanym przepisie. Dlatego – w ocenie Sądu – prawidłowo Kolegium stosownie do przepisu art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.