II SA/Po 230/24

Dnia 23 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2024 roku sprawy ze sprzeciwu W. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 marca 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 11 marca 2024 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania W. G. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z 31 stycznia 2024 r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu 4 grudnia 2023 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem W. G.. Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z 31 stycznia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 17 ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. b, ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r."), odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. i wskazał, że w aktach sprawy brak dokumentu, który wskazywałby, że niepełnosprawność W. G. powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z uzyskanych informacji wynika, że sprawowana opieka nad mężem stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zarobkowej. Strona pomaga małżonkowi we wszystkich czynnościach życiowych. Z uwagi na niespełnione przesłanki nie ma jednak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wydając wskazaną na wstępie decyzję podniosło, że od 1 stycznia 2024 r. obowiązują nowe przepisy regulujące warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które wprowadziła ustawa z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429, dalej: "u.ś.w."). Świadczenie pielęgnacyjne na nowych zasadach mogą otrzymać osoby, które sprawują opiekę nad osobami z niepełnosprawnościami w wieku do ukończenia 18 roku życia. Jedną z najważniejszych wprowadzonych zmian jest możliwość łączenia aktywności zawodowej, bez żadnych ograniczeń, z pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to z nowelizacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającej na wykreśleniu od 1 stycznia 2024 r. warunku rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna sprawującego opiekę nad osobą niepełnosprawną, jako warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei art. 63 ust. 1 u.ś.w. wskazuje, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, do których prawo powstało do 31 grudnia 2023 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ II instancji przywołał wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym stara ustawa ma zastosowanie tam, gdzie w drodze decyzji organ przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed końcem 2023 r. W konsekwencji negatywne rozstrzygnięcia, tj. odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podlegają uregulowaniom obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. Zdaniem organu odwoławczego w związku z koniecznością uwzględnienia zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji powinien dokonać ponownego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego. Strona wystosowała skierowany do tut. Sądu sprzeciw, w którym wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez sąd administracyjny. W piśmie z 2 kwietnia 2024 r. Kolegium podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i wniosło o oddalenie sprzeciwu. Postanowieniem z 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 64d § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie. Zarządzeniem z 22 kwietnia 2024 r. Z-ca Przewodniczącego Wydziału II na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19") skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny. Na wstępie zauważyć trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni wojewódzkie sądy administracyjne i NSA mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniosek stron lub uczestnika postępowania wiąże sąd. Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1118) z dniem 1 lipca 2023 r. odwołano stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Zarządzeniem z 22 kwietnia 2024 r. – po uprzednim skierowano tej sprawy przez Sąd do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 64d § 2 P.p.s.a. – w oparciu o przywołany powyżej art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 skierowano tę sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym poinformowano strony, które nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja organu II instancji wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., od której zgodnie z art. 64a P.p.s.a. nie przysługuje skarga, lecz kierowany do sądu sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 P.p.s.a.). Od razu zauważyć trzeba, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Konsekwentnie uwzględnienie sprzeciwu następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (por. art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Art. 138 § 2 K.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Decyzja o charakterze kasacyjnym nie może być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. wyrok NSA z 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05, dostępny w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrolując prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. sądy powinny mieć na uwadze, że jego zastosowanie nie może następować automatycznie, po stwierdzeniu jakiegokolwiek naruszenia procedury, lecz po wykazaniu przez organ II instancji, że to naruszenie jest na tyle istotne, że powoduje konieczność ponownego jej przeprowadzenia ze względu na ochronę gwarantowanych podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17, CBOSA). Z powyższego unormowania wynika, że stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania musi pozostawać w ścisłym związku z niewyjaśnieniem przez organ I instancji zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co istotne, decyzja kasacyjna może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (zob. wyroki NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1535/21, z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1961/17, z 7 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2204/18, z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1684/16, CBOSA). W art. 136 § 1 K.p.a. przewidziano bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Kontrola decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 marca 2024 r., nr [...] – z perspektywy zaistnienia przesłanek do jej wydania, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. – wykazała, że organ II instancji w sposób nieusprawiedliwiony odstąpił na etapie odwoławczym od ostatecznego, merytorycznego załatwienia sprawy przez wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 K.p.a. Motywy jakimi kierował się organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną koncentrują się nie wokół naruszenia przepisów postępowania, jak wymaga tego art. 138 § 2 K.p.a., lecz wokół naruszenia prawa materialnego, a konkretniej rzecz ujmując wykładni przepisu przejściowego art. 63 ust. 1 u.ś.w. i zastosowania w sprawie właściwych regulacji prawa materialnego, którymi w ocenie Kolegium miałyby być przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. Kolegium nie wykazało, aby organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a tym bardziej, aby pozostawał jakiś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który miałby mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wymogu tego nie spełnia bowiem ani przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 6, art. 7, czy art. 77 § 1 K.p.a. wraz z lakonicznym stwierdzeniem, że doszło do ich naruszenia przez organ I instancji, bez choćby próby wykazania, że naruszenie takie faktycznie miało miejsce i jakie jest jego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ani też powołanie się na zasadę dwuinstancyjności uregulowanej w art 15 K.p.a. Znamiennym jest, iż w końcowej części uzasadnienia Kolegium ograniczyło się do wskazania, że organ I instancji powinien dokonać: "ponownego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy", co sugeruje, że organ odwoławczy nie dopatrzył się nawet – skoro ich nie wskazał – czynności wyjaśniających, które powinny być dodatkowo przeprowadzone w sprawie, a których dotychczasowe nieprzeprowadzenie mogłoby uzasadniać – z uwzględnieniem art. 136 § 1 K.p.a. – skorzystanie w postępowaniu odwoławczym z art. 138 § 2 K.p.a. W tych okolicznościach nie sposób mówić o tym, aby w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Sąd kontrolując decyzję kasacyjną w granicach wyznaczonych przez art. 64e w zw. z art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. nie jest uprawniony do wiążącego odniesienia się do materialnoprawnego problemu, jaki w przekonaniu Kolegium miałby istnieć w sprawie. Jedynie gwoli zapewnienia możliwie szybkiego rozpoznania sprawy administracyjnej przez Kolegium wypada wskazać, że pogląd co do wykładni art. 63 ust. 1 u.ś.w., na jaki powołano się w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a który wyrażony został w wyroku WSA w Gliwicach z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 1469/23, nie spotkał się jak dotąd z szerszą aprobatą w judykaturze i uznany być powinien za odosobniony i nieskutkujący powstaniem utrwalonej linii orzeczniczej. Zauważyć bowiem trzeba, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest także pogląd przeciwny (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 stycznia 2024 r., sygn. akt: II SA/Ol 912/23, WSA w Poznaniu z 6 marca 2024 r., sygn. IV SA/Po 105/24 i IV SA/Po 111/24, z 17 kwietnia 2024 r., sygn. IV SA/Po 190/24, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 lipca 2013 r., sygn. II SA/Go 552/13 i wyrok WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2024 r., sygn. II SA/Rz 1991/23, wyrok WSA w Krakowie z 6 marca 2024 r., sygn. III SA/Kr 1759/23, wyrok WSA w Gliwicach z 14 marca 2024 r., sygn. II SA/Gl 1811/23 - wszystkie dostępne w CBOSA), przy czym kwestia ta szczególnie wnikliwie wyjaśniona została w uzasadnieniu wyroku tut. Sadu z 6 marca 2024 r., sygn. IV SA/Po 105/24. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony i konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę wyrażoną powyżej ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi organ ten kieruje się załatwiając sprawę. Wobec powyższego, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji wyroku.