II SA/Po 232/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej– H.G. sprawy ze skargi J. i J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji oddala skargę /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik Wnioskiem z 5.12.2006 r. P. spółka z o.o. wystąpiła do Urzędu Miejskiego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji paliw o myjnię samochodów ciężarowych i dodatkowy parking na działkach nr [...] w P., Gm. N. Pismem z [...] Burmistrz na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) zwrócił się do Starosty Powiatowego o dokonanie uzgodnień środowiskowych niezbędnych do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W dniu [...] Starosta wezwał inwestora do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko o wyniki pomiarów akustycznych na granicy działki, na której zaplanowano inwestycję oraz działki nr [...], na której istnieje zabudowa mieszkaniowa. Spółka P.w dniu [...] przedłożyła wyniki pomiarów hałasu. Postanowieniem z [...] Starosta, działając na podstawie art. 378 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 106 § 1 i 5 kpa uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z zastrzeżeniem, że Inwestor na granicy z działką nr [...] w P. wybuduje ekrany akustyczne chroniące mieszkańców sąsiedniej nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że pomiary hałasu wykonane przez stronę na trawniku przeznaczonym w projekcie rozbudowy pod parking dla 7 pojazdów ciężarowych wykazują, że w porze dziennej dopuszczalne poziomy hałasu na granicy z chronioną zabudową mieszkalną są przekraczane już na obecnym etapie. Planowane przedsięwzięcie polega na budowie budynku myjni samochodów ciężarowych i powiększeniu o 5000 m2 parkingu dla samochodów ciężarowych. W związku z przybliżeniem parkingu o ok. 12 m od zabudowy i zwiększeniem ruchu pojazdów ze względu na planowaną dodatkowo rozbudowę stacji o kolejny dystrybutor paliw istnieje realna możliwość zwiększenia uciążliwości akustycznej dla sąsiedniej nieruchomości. Budowa ekranu akustycznego trwale związanego z podłożem, monolitycznego lub modułowego, obsadzonego zielenią dostosuje warunki akustyczne na sąsiedniej nieruchomości do obowiązujących norm, poprawiając jednocześnie walory estetyczne. Starosta zaznaczył, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz stwierdził, iż w związku z rozszerzeniem działalności o nowopowstające obiekty inwestor winien uaktualnić posiadane regulacje z zakresu gospodarowania odpadami i gospodarki wodno-ściekowej poprzez złożenie Staroście stosownych wniosków. W piśmie z [...] spółka P. w nawiązaniu do powyższego postanowienia poinformowała, że w nadesłanych organowi wynikach pomiaru hałasu zawarta była konkluzja: "Przeprowadzone pomiary hałasu w środowisku na granicy zabudowy mieszkaniowej wykazały, że hałas emitowany z terenu badanej stacji jest pomijalny w stosunku do poziomu hałasu generowanego przez pojazdy z drogi nr [...] P.-N. Różnica pomiędzy poziomem hałasu w punkcie P.1 (uwzględniający hałas generowany przez pojazdy opuszczające stację paliw oraz hałas z drogi nr [...]) a poziomem tła akustycznego (pomiar w punkcie P.2 uwzględniający hałas z drogi nr [...]) jest poniżej 3 dB. W takim przypadku nie można na drodze bezpośrednich pomiarów w terenie wnioskować o uciążliwości akustycznej badanego obiektu". Z powyższego wynika zatem, że inwestor nie jest zobowiązany do budowy ekranu akustycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach swego rozstrzygnięcia wskazało, że pismo spółki P. z [...] uznano za zażalenie albowiem złożone zostało w terminie przewidzianym dla zażalenia oraz posiadało niezbędne jego cechy (art. 128 w zw. z art. 144 kpa). Organ odwoławczy wywiódł, że uzgodnienie przez starostę w trybie art. 48 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, warunków realizacji inwestycji objętej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji wymaga wydania postanowienia, o którym mowa art. 106 kpa. Postanowienie takie powinno obok innych elementów zawierać także uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 124 § 2 kpa). W ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie, a zwłaszcza jego uzasadnienie nie spełnia warunków określonych w powołanych przepisach. Postanowienie uzgadniające oparte zostało na konstrukcji uznania administracyjnego. Oznacza to konieczność wyczerpującego odniesienia się do materiałów będących podstawą do sformułowania stanowiska i zaprezentowania logicznego ciągu argumentów znajdujących oparcie w obowiązujących przepisach. Ustawodawca nie podał kryteriów wedle których starosta dokonuje uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednak w art. 48 ust. 3 Prawa ochrony środowiska podano, że uzgodnienia dokonuje się na podstawie wniosku inwestora o wydanie decyzji, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub informacji zawierających dane określone w art. 49 ust. 3 ustawy, a także wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium stwierdziło, że w aktach organu I instancji nie ma wniosku inwestora o wydanie decyzji środowiskowej, a ponadto organ I instancji nie wyjaśnił, czy teren inwestycji jest objęty aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ograniczono się jedynie do podania, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania, bez wskazania o jaki plan chodzi. Nadto Starosta powinien był wskazać, które z informacji zawartych w raporcie i wniosku inwestora stanowiły podstawę do uznania, iż warunki realizacji planowanej inwestycji zasługują na pozytywne uzgodnienie. Reasumując organ II instancji stwierdził, że w jego ocenie stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu nie opiera się w sposób wyczerpujący na dokumentach dostarczonych przez Burmistrza (w aktach brakuje wniosku inwestora oraz wypisu lub wyrysu z planu miejscowego), a merytorycznie odniósł się tylko do kwestii klimatu akustycznego. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wnieśli J. i J. M. domagając się jego uchylenia. Skarżący podnieśli, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swym rozstrzygnięciu kierowało się jedynie względami formalnymi - niedostatecznym uzasadnieniem postanowienia. Wykazane przez organ uchybienia nie były na tyle istotne, aby uzasadniały uchylenie postanowienia organu I instancji. Ponadto w ocenie skarżących Kolegium nie wzięło pod uwagę ich interesu polegającego na prawie do niezakłóconego zamieszkiwania w domu wybudowanym na działce nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji i nie rozważyło w sposób właściwy argumentacji podnoszonej przez skarżących w toku postępowania. W ich ocenie Kolegium naruszyło zasadę zaufania do organów administracji, zasadę praworządności i zasadę przekonywania, zgodnie z którymi organy administracji obowiązane są do dokładnego wyjaśnienia sprawy i przesłanek rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi wskazując, że może polemizować tylko z zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów, nie może natomiast odnosić się do sformułowanych w skardze interesów skarżących, gdyż skarżący mają autonomię w wyrażaniu i obronie swoich interesów. Ponadto organ przytoczył argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu [...] na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), udział w sprawie zgłosiła Prokurator Prokuratury Apelacyjnej, która wniosła o stwierdzenie nieważności postanowień obu instancji z uwagi na to, że uzgodnienie dokonane zostało z niewłaściwym organem to jest z organem ochrony środowiska zamiast z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie , a podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Za prawidłowe uznać należało przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów powołanych w art.124 § 2 kpa, a tym samym niemożliwe jest odtworzenie i kontrola uznania przez Starostę Powiatowego, które elementy powoływanego raportu o oddziaływaniu na środowisko przesądziły o treści dokonanego uzgodnienia. Celem zachowania reguł z art. 7, 77 i 124 § 2 kpa organ pierwszej instancji winien wyjaśnić dlaczego autor raportu w części podsumowującej opracowanie przyjął, że poziom dźwięku związany z działalnością inwestycji, nie będzie przekraczał obowiązujących normatywów akustycznych, skoro dokonane pomiary świadczą o ponadnormatywnej immisji dźwięku na granicy z zabudową mieszkaniową. Wyjaśnienia wymaga nadto, do jakich wniosków prowadzi druga ekspertyza zawierająca wyniki pomiarów hałasu w środowisku opracowana przez E. Spółka z o. o. skoro w części podsumowującej opracowanie autor wykluczył możliwość wnioskowania o uciążliwości akustycznej badanego obiektu. Powyższe braki dotyczące zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz konieczność jego uzupełnienia, uzasadniają orzeczenie przez organ II instancji o uchyleniu postanowienia organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Za nieuzasadnione Sąd uznał twierdzenia skarżących aby uchybienia w tym zakresie nie były istotne. Całkowicie błędnie natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że kolejną podstawą uchylenia postanowienia organu I instancji jest brak w aktach administracyjnych wniosku inwestora o wydanie decyzji środowiskowej. Kopia tego wniosku, z zaznaczoną datą wpływu do Urzędu Miejskiego, znajduje się na stronie pierwszej akt administracyjnych i na ten wniosek powołuje się Burmistrz w piśmie skierowanym do organu ochrony środowiska z [..] zawierającym prośbę o dokonanie uzgodnień środowiskowych poprzedzających wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Gdyby kopia wniosku budziła wątpliwości organu II instancji, to za celowe uznać należałoby porównanie kopii z oryginałem. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika jednak, że to organ II instancji przeoczył prawidłowo złożony wniosek. Nie ma racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż kolejną podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia może być brak wiedzy o istnieniu bądź braku aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, będące przepisami prawa miejscowego są powszechnie dostępne w dziennikach urzędowych województw i organ nie może powoływać się na brak wiedzy o ich obowiązywaniu, a w konsekwencji z tego powodu uchylać zaskarżone orzeczenie. Za nietrafny uznać należało wniosek Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej wnoszącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty Powiatowego z tego powodu, że organ ochrony środowiska nie jest właściwy do wydania postanowienia z zakresu uzgodnienia środowiskowego, co obliguje Sąd do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pk 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Stanowisko Sądu w zakresie przedstawionego zarzutu poprzedzone zostało analizą przepisów ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz.902). Przepis art.48 ust. 2 powołanej ustawy w obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonego aktu brzmieniu przewiduje, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ, o którym mowa w ust.1, uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia: 1) z organem ochrony środowiska (starostą) 1a) w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o której mowa w art.46 ust. 2, 2a, 8 i 9, albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 46 ust. 4a - z organem, o którym mowa w art. 57 (państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym). W niniejszej sprawie planowane przedsięwzięcie wymaga decyzji - pozwolenie na budowę, więc należy do tych o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast zagadnienie, czy przepis art. 48 ust. 2 nakazuje dokonanie uzgodnienia określonego w pkt 1a (z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym) obok uzgodnienia w oparciu o pkt 1 (ze starostą), czy też z jego wyłączeniem. Za rozłącznym traktowaniem przepisów pkt 1 i 1a opowiedział się, uczestniczący w niniejszym postępowaniu na prawach strony, Prokurator Prokuratury Apelacyjnej. Identyczne stanowisko wyraził M. Żak [Komentarz do ustawy z dnia 24 lutego 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 06.50.360.)]. Autor powołanego Komentarza swoje stanowisko uzasadnia zmianą struktury tekstu ustawy na skutek nowelizacji ustawą z dnia 29.06.2006r. (Dz.U. 06.50.360). Przepis art. 48 p.o.ś. w brzmieniu poprzedzającym wskazaną nowelizację nakazywał dokonanie uzgodnienia z organem ochrony środowiska oraz z organem, o którym mowa w art. 57. Użycie spójnika "oraz" wykluczało jakiekolwiek wątpliwości co do nakazu uzgodnienia z oboma organami. Ustawa w brzmieniu po nowelizacji nakazuje uzgodnienie z tymi samymi organami w zakresie opisanym w pkt 1 i 1a bez użycia spójnika " oraz". Powyższa zmiana ma jednak, w ocenie sądu, charakter jedynie redakcyjny i nie daje podstawy do wnioskowania w zakresie daleko idącej zmiany co do właściwości organów z którymi winny być dokonane uzgodnienia. Wskazuje na to analiza art. 48 pierwotnego tekstu ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 01.62.627), który pod względem struktury tekstu odpowiadał aktualnie obowiązującemu, bowiem nakaz dokonania uzgodnień zredagowany został w pkt 1 i 2. Mimo braku spójnika nie ulegało wątpliwości, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane było uzgodnienie zarówno z organem ochrony środowiska jak i z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym (por. E. Radziszewski, Prawo ochrony środowiska. Przepisy i komentarz, LexisNexis, Warszawa 2003 r., s. 92 -93). Za podobnym rozumieniem aktualnego brzmienia art. 48 ust. 2 pkt 1 i 1 a p.o.ś. przemawiają również argumenty z zakresu wykładni celowościowej. W art. 48 ust. 2 pkt 1a wymienione są najpoważniejsze przedsięwzięcia, takie jak budowa, rozbiórka, czy inwestycje o jakich mowa w prawie wodnym, to jest inwestycje najsilniej oddziaływujące na środowisko. W ocenie Sądu nie można przyjąć, by ustawodawca uznawał za wystarczające uzgadnianie takich przedsięwzięć jedynie z organem specjalistycznym- państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym, z pominięciem starosty będącego organem szeroko rozumianej ochrony środowiska. Ochrona środowiska jest zasadniczym przedmiotem ustawy, co wynika już z jej nazwy. Za najdalej idącym rozumieniem kompetencji organów ochrony środowiska, w tym starostów przemawia treść art. 376 i nast. p.o.ś., z których wynika, że cele ustawy realizują w pierwszej kolejności starostowie i inne organy ochrony środowiska. Kompetencje pozostałych organów ograniczają się do szczególnych, określonych w ustawie, materii. Nie wskazuje na planowanie omawianej zmiany również uzasadnienie do projektu ustawy zmieniającej ustawę Prawo ochrony środowiska - druk sejmowy nr 3386 z dnia 21 X 2004 r., w którym nie odniesiono się do tak rozumianej reformy omawianego przepisu. W tych warunkach na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić skargę. /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz /-/ E.Podrazik MK