II SA/Po 233/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] grudnia 2011r. Nr [...] II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. II SA/Po 233/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...], Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. nr 12 poz. 68 z późn. zm.), art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. nr 178 poz. 1380 z późn. zm.), § 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 lit. a i b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. nr 109 poz. 719) i art. 104 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej kpa) zakazał Gminie W. użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. F. w M., Gmina W., do czasu usunięcia nieprawidłowości z uwagi na niebezpieczeństwo pożaru i zagrożenie życia ludzkiego. Ze względu na ochronę życia i zdrowia ludzkiego decyzji nadano na mocy art. 26 ust. 2 powołanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i art. 108 kpa rygor natychmiastowej wykonalności. Na podstawie wymienionej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. wystawił w dniu [...] grudnia 2011 r. tytuł wykonawczy nr [...], w oparciu o art. 119 w zw. z art. 121 § 2 oraz art. 122 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229 poz. 1954 z późn. zm.). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C., na podstawie art. 123 kpa i art. 119 w zw. z art. 121 § 2 oraz art. 122 i art. 20 § 1 pkt 4 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000,00 zł, wzywając zarazem do jej uiszczenia w terminie do dnia [...] stycznia 2011 r. z powodu niewykonania zaleceń, o jakich mowa w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Gmina W. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż podjęła niezbędne czynności służące do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli. Niemniej, ze względu na brak lokali zastępczych przenoszenia lokatorów przebiega sukcesywnie, w miarę uzyskiwania wolnych lokali, w których można zakwaterować mieszkańców budynku w M. Okoliczność ta znajduje w ocenie Gminy W. potwierdzenie w protokole czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej z dnia [...] grudnia 2011 r. Wobec tego należy uznać, że trudności z przenoszeniem lokatorów są jedynie przejściowe i wiążą się z obiektywnym brakiem lokali, a także z okresem jesienno-zimowym, uniemożliwiającym wykwaterowywanie mieszkańców do innych pomieszczeń zastępczych. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, iż w dniu [...] września 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze, w wyniku których stwierdzono, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie została wykonana. Postanowienie z dnia [...] października 2011 r., znak [...], organ nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania zaleceń zawartych w powołanej decyzji. Następnie w dniu [...] grudnia 2011 r. organ I instancji przeprowadził kolejne czynności kontrolno-rozpoznawcze, w wyniku których ustalono, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie została w dalszym ciągu wykonana. W konsekwencji wydane zostało zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. W ocenie organu II instancji nie są przy tym zasadne argumenty podnoszone przez Gminę W. Obiektywne trudności związane z brakiem lokali zamiennych nie zmieniają bowiem faktu, iż eksploatacja przedmiotowego budynku w świetle istniejących utrudnień ewakuacji stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia przebywających w nim ludzi. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Gmina W. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jego uchylenie z uwagi na naruszenie art. 119 § 1 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez uznanie, że skarżąca zobowiązana jest do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji i brak ustosunkowania się do argumentów zawartych w zażaleniu. W uzasadnieniu Gmina W. podniosła, iż zobowiązanym w rozumieniu przepisów powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku. Zgodnie zarazem z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej podmiotem zobowiązanym jest właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu. Odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej przejmuje przy tym w całości lub w części zarządca lub użytkownik na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej, a w razie jej braku – podmiot faktycznie władający budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Podmiotem zobowiązanym nie jest zatem Gmina W., lecz jednostka organizacyjna faktycznie władająca budynkiem – Administracja Budynków Komunalnych, funkcjonująca jako samodzielny zakład budżetowy. W pozostałym zakresie skarżąca podtrzymała wcześniejsze stanowisko, zawarte w zażaleniu z dnia [...] grudnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2011 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31 poz. 266 z późn. zm.) do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, co w przypadkach opisanych w ustawie polega m.in. na obowiązku zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych. Realizacja decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. spoczywa zatem na Gminie W. Administracja Budynków Komunalnych w W. jest nadto gminnym zakładem budżetowym, utworzonym na mocy uchwały nr 65/IX/90 Rady Miejskiej w Wieleniu z dnia 13 grudnia 1990 r., do którego zakresu działalności należy tylko administrowanie budynkami. Zakres czynności tej jednostki organizacyjnej ogranicza się zatem wyłącznie do sprawowania bieżącego zarządu w zakresie eksploatacji obiektów budowlanych i utrzymywania ich w niepogorszonym stanie. Wojewódzki Wielkopolski Komendant Państwowej Straży Pożarnej zaznaczył zarazem, iż argumentacja skarżącej nie jest w jego ocenie konsekwentna. Gmina W. nie odwołała się bowiem od decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., ani nie wniosła zażalenia od wcześniejszego postanowienia o nałożeniu grzywny z dnia [...] października 2011 r. Tym samym nie kwestionowała ona dotychczas swojego statusu podmiotu zobowiązanego. Organ nie zgodził się poza tym z brak odniesienia się do poglądów skarżącej, zawartych w zażaleniu z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, iż egzekwowany obowiązek został nałożony na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...], w której zakazano Gminie W. użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego na ul. F. w M., do czasu usunięcia nieprawidłowości w związku z istnieniem niebezpieczeństwa powstania pożaru i zagrożenia życia ludzkiego (k. 3-4 akt adm.). Tym samym postępowanie egzekucyjne dotyczyło w niniejszej sprawie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229 poz. 1954 z późn. zm.). Zgodnie z art. 15 § 1 powołanej ustawy egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, o ile przepisy szczególne nie wprowadzają odmiennej regulacji. Postępowanie egzekucyjne można przy tym wszcząć dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Korelatem tego przepisu jest art. 59 § 1 pkt 7 cytowanej ustawy, wedle którego niedoręczenie upomnienia, mimo istnienia takiego obowiązku po stronie wierzyciela, jest podstawą do umorzenie postępowania egzekucyjnego. Jak wynika poza tym z art. 26 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wszczęcie egzekucji, gdy wierzyciel jest także organem egzekucyjnym następuje z urzędu na podstawie wystawionego przez organ tytułu wykonawczego. Przepis art. 32 powołanej ustawy wskazuje zarazem, iż organ egzekucyjny powinien najpóźniej w chwili przystąpienia do czynności egzekucyjnych doręczyć odpis tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Dopiero po dokonaniu opisanych działań możliwe jest zastosowanie odpowiednich środków egzekucyjnych, do których w przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym zalicza się m.in. grzywnę w celu przymuszenia. Zgodnie bowiem z art. 199 § 1 cytowanej ustawy, grzywnę nakłada się w wypadku, gdy egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, zwłaszcza gdy z uwagi na charakter czynności nie może jej wykonać inna osoba niż zobowiązany. Odnosząc te uwagi do specyfiki przedmiotowej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, iż Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. nie doręczył Gminie W. upomnienia. Tymczasem – jak wskazywano wyżej – takie uchybienie w świetle art. 59 § 1 pkt 7 powołanej ustawy uzasadnia umorzenie postępowania egzekucyjnego. Trzeba przy tym podkreślić, iż wbrew adnotacji zawartej w treści tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. (k.35-38 akt adm.) nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2011 r. (Dz. U. nr 137 poz. 1541 z późn. zm.). Przepis ten dotyczy bowiem tylko należności pieniężnych, na co wskazuje sama delegacja ustawowa z art. 15 § 5 cytowanej ustawy. Tymczasem obowiązek Gminy W. miał charakter niepieniężny. Natomiast fakt, że wykonanie postanowienia o nałożeniu grzywny polega na spełnieniu świadczenia pieniężnego, nie prowadzi bynajmniej do zmiany charakteru egzekwowanego obowiązku. Nie było zatem żadnych podstaw by zwolnienie z doręczenia upomnienia z § 13 pkt 3 lit. e powołanego rozporządzenia rozciągać na zrealizowanie przedmiotowego zakazu użytkowania budynku przez Gminę W. Ponadto w niniejszej sprawie zostały wystawione dwa tytuły wykonawcze co do tego samego obowiązku, wynikającego z tej samej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Oprócz wymienionego tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej wystawił wcześniej także tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] października 2011 r. (k. 15-18 akt adm.). Działanie to należy uznać za wadliwe, gdyż nie było podstaw do sporządzania kolejnego tytułu wykonawczego, skoro na Gminie W. ciążył tylko jeden obowiązek, oznaczony w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Trzeba przy tym podkreślić, iż tytuł wykonawczy jest wystawiany dla konkretnego obowiązku, a stosowanie środków egzekucyjnych ma na celu jedynie doprowadzenie do jego wykonania. Nie ma zatem powodów by – jak zdają się twierdzić organy administracji publicznej – wystawiać tytuł wykonawczy dla każdego kolejnego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jeśli sporządzono już tytuł na obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Co więcej, pod poz. 40 w tytule wykonawczym nr [...] z [...] października 2011 r. organ I instancji stwierdził, iż egzekucja zakończyła się w dniu [...] listopada 2011 r. Taka adnotacja powinna oznaczać, że obowiązek nałożony w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. został wykonany. W niniejszej sprawie wypełnienie poz. 40 w tytule wykonawczym powinno zatem nastąpić w razie opróżnienia lokali mieszkalnych albo wyremontowania obiektu przy ul. F. w M. Tymczasem z protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...] (30-31 akt adm.) wynika, iż przedmiotowy budynek w dalszym ciągu jest użytkowany. Okoliczność ta znajduje potwierdzenia w zażaleniu Gminy W. z dnia [...] grudnia 2011 r. (k. 41 akt adm.) i złożonej przez nią skardze z dnia [...] lutego 2012 r. (k. 3-4 akt adm.). Trzeba przy tym zauważyć, iż gdyby rzeczywiście doszło do wykonania obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., to zgodnie z art. 59 § 1 pkt 1 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zachodziłaby konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy zdaje się jednak wskazywać, iż organ I instancji błędnie uznał, iż tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] października 2011 r. dotyczył nałożenia grzywny w celu przymuszenia, która została uiszczona w dniu [...] listopada 2011 r. (k. 13 akt adm.). Nie zasługują natomiast na uwzględnienie argumenty Gminy W., w świetle których postanowienie o nałożeniu grzywny powinno być skierowane do faktycznego zarządcy obiektu budowlanego przy ul. F. w M., tj. samorządowego zakładu budżetowego – Administracja Budynków Komunalnych. Wprawdzie zgodnie z art. 4 ust. 1a zd. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. nr 178 poz. 1380 z późn. zm.) realizacja obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa również na podmiocie faktycznie władającym danym budynkiem lub terenem. Trzeba jednak zaznaczyć, iż zakład budżetowy jest jednostką organizacyjną nieposiadająca osobowości prawnej (zob. wyrok NSA z 18 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1369/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego na podstawie art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o nałożeniu grzywny powinno być skierowane do osoby, czuwającej nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Tym samym adresat postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. został określony w sposób prawidłowy. Nie zmienia to jednak faktu, iż opisane powyżej uchybienia były na tyle istotne, że konieczne stało się uchylenie obu zaskarżonych postanowień. W tej sytuacji Sąd zmuszony był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 15 § 1, art. 26 § 1 i 4 powoływanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co miało istotny wpływ na wynika sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny uwzględnić dotychczasowe rozważania Sądu, a w szczególności doręczyć Gminie W. upomnienie przed ewentualnym wystawieniem tytułu wykonawczego i wszczęciem egzekucji, oraz w dalszej kolejności nałożeniem na podmiot zobowiązany grzywny w celu przymuszenia. Sąd orzekł o wykonalności na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.