II SA/Po 233/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek celowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje adwokatowi S. W. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], Wójt Gminy T. P. na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) uchylił z dniem [...] grudnia 2012 r. decyzję własną z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], wraz ze zmianami, przyznającą W. L. pomoc w formie zasiłku stałego od dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. skarżącemu został przyznany zasiłek stały od dnia [...] lutego 2012 r. W dniu [...] kwietnia 2013 r. organ uzyskał informację, że W. L. od dnia [...] grudnia 2013 r. przebywa w areszcie śledczym. Tym samym nie przysługuje mu również w świetle art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznego, co uzasadniało uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. z dniem [...] grudnia 2012 r. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. W. L. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest osobą bezdomną. Zamieszkiwał w altanie ogrodowej w W. W listopadzie 2012 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na zakup węgla, w rozmowie telefonicznej ustalił, iż otrzyma środki finansowe w dniu [...] grudnia 2012 r. Tymczasem wypłata zasiłku celowego została przekazana przez organ I instancji dopiero w dniu [...] grudnia 2012 r. Tymczasem noce w okresie od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. były bardzo zimne. Wobec tego w dniu [...] grudnia 2012 r. skarżący udał się do lasu i pozbierał gałęzie. Wydarzenie to zostało nagrane w ramach monitoringu, a skarżącego postawiono przed sądem, który odwiesił mu wykonanie kary. W. L. zaznaczył poza tym, że w wyniku opóźnienia w uzyskaniu zasiłku celowego na opał doznał nieodwracalnych uszkodzeń ciała w wyniku przemrożenia. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 127, art. 138 § 2 w zw. z art. 163 k.p.a. oraz art. 13 i art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 106 ust. 5 powołanej ustawy o pomocy społecznej uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy T. P. z dnia [...] kwietnia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne, poczynione przez organ I instancji. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że art. 13 powołanej ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia organom administracji publicznej żadnego luzu decyzyjnego. Fakt odbywania kary pozbawienia wolności i fakt tymczasowego aresztowania wyklucza bowiem możliwość uzyskania środków z pomocy społecznej. W razie uzyskania informacji o takich okolicznościach, właściwy organ powinien ustalić, w jakim okresie konkretna osoba odbywa karę pozbawienia wolności lub jest tymczasowo aresztowana. Potwierdzenie tych danych powinno z kolei skutkować uchyleniem przyznanej pomocy społecznej, gdyż utrzymanie takiej osoby następuje już ze środków publicznych. Niemniej przyczyną uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. był orzeczenie w niej przez Wójta Gminy T. P. o wyeliminowaniu decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji powinien zatem wydać nową decyzję uchylającą wcześniejszą decyzję przyznającą świadczenie z pomocy społecznej, bez określenia daty uchylenia. Decyzja przyznająca świadczenie ma bowiem charakter konstytutywny i wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Ponadto w nowej decyzji powinien być przedstawiony dokładny terminarz dotyczący wydania decyzji przyznającej wsparcie finansowe na zakup opału i przekazanie skarżącemu środków na ten cel. Wójt Gminy T. P. powinien również wystąpić do właściwego zakładu karnego o przesłanie odpisów wyników badań, jakim został poddany skarżący wraz z opinią lekarza więziennego co do aktualnego stanu zdrowia skarżącego. W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. W. L. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] maja 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu przed sądem administracyjnym podlega poprawność zastosowania przepisów do ustalonego stanu faktycznego i prawidłowość ich wykładni. Jak wynika z kolei z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że decyzją Wójta Gminy T. P. z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], W. L. uzyskał zasiłek stały od dnia [...] lutego 2012 r. Wprawdzie decyzja ta nie znajduje się w aktach sprawy, lecz jej istnienie nie było negowane przez żadną ze stron postępowania. Tymbardziej, że do akt administracyjnych załączono decyzję Wójta Gminy T. P. z dnia [...] października 2012 r., znak [...], zmieniającą powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji). Następnie pismem z dnia [...] marca 2013 r. Zastępca Kierownika Działu Ewidencji Aresztu Śledczego w K. poinformował organ I instancji, że skarżący przebywa w tej jednostce jako skazany, a początek wykonania kary pozbawienia wolności datuje się na dzień [...] grudnia 2012 r. (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 powołanej ustawy, osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Uzasadnieniem tego przepisu jest fakt, że koszty utrzymania osoby odbywającej karę pozbawienia wolności pokrywane są w całości ze środków publicznych, co szczegółowo regulowane jest m.in. w art. 109-111 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. nr 90 poz. 557 z późn. zm.). Tym samym osoba osadzona jest zwolniona od konieczności samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb bytowych. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji publicznej, według którego osadzenie W. L. w zakładzie karnym stanowiło okoliczność uzasadniającą wzruszenie decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Sąd podziela przy tym co do zasady pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, wyrażony w zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2013 r., znak [...] (k. 26-32 akt adm. organu II instancji), zgodnie z którym decyzja przyznająca świadczenie z pomocy społecznej ma charakter konstytutywny, a zatem jej uchylenie wywołuje tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Ta ostatnia konkluzja wymaga jednak uwzględnienia każdorazowo kontekstu konkretnej sprawy i nie powinna być nadmiernie absolutyzowana. Powyższa uwaga znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym dopuszczono uchylenie z mocą wsteczną (ex tunc) decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej w razie odbywania kary pozbawienia wolności (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Go 825/10; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 664/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, że ewentualne uwzględnienie tego zarzutu było w niniejszym postępowaniu wykluczone z uwagi na sformułowany w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius. Trzeba bowiem podkreślić, że skarga z dnia [...] stycznia 2014 r. została wniesiona wyłącznie przez W. L. (k. 2 akt sądowych), a zatem niemożliwe było wydanie orzeczenia na jego niekorzyść. W sprawie nie zachodziło natomiast naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Przyczynę uchylenia decyzji z dnia [...] września 2013 r. stanowiły natomiast wady, jakimi obarczone jest rozstrzygnięcie Kolegium. Przede wszystkim należy zauważyć, że niniejszej postępowanie dotyczyło uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. przyznającej W. L. zasiłek stały. Konkluzji tej nie zmienia fakt, że w odwołaniu z dnia [...] maja 2013 r. skarżący wskazywał na okoliczności dotyczące przyznania mu zasiłku celowego na zakup opału (k. 10 akt adm. organu II instancji). Z tej perspektywy wytyczne udzielone organowi I instancji w decyzji z dnia [...] września 2013 r. były zupełnie niezwiązane ze sprawą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nakazało bowiem Wójtowi Gminy T. P. opracowanie terminarza wydawania decyzji w przedmiocie wspomnianego zasiłku celowego i ustalenie stanu zdrowia W. L., który miał się pogorszyć w wyniku opóźnienia w przekazaniu kwoty przyznanej na zakup opału. Żadna z tych okoliczności nie pozostaje jednak w związku z rozpatrywaną aktualnie kwestią zasiłku celowego i uchylenia decyzji przyznającej go skarżącemu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zasiłek stały, o jakim mowa w art. 37 powołanej ustawy o pomocy społecznej, nie jest świadczeniem tożsamym z zasiłkiem celowym, uregulowanym w art. 39-41 tejże ustawy. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zastosowało błędnie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym poprzestanie tylko na stwierdzeniu uchybienia w zakresie stosowania przepisów procesowych, nie jest wystarczające do powołania się na przytoczony przepis, lecz niezbędne jest także wykazanie przez organ odwoławczy potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Taką konkluzję wzmacnia art. 15 k.p.a., wprowadzający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., będący jej przejawem. W świetle tych przepisów organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć całą sprawę i – co do zasady – orzec merytorycznie. Wydanie orzeczenia kasacyjnego stanowi wyjątek od tej ogólnej reguły. Opisane wyżej wymogi nie zostały jednak zachowane w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zarzuciło bowiem w decyzji z dnia [...] września 2013 r. organowi I instancji uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. z mocą wsteczną. Zarzut ten dotyczył więc wyłącznie nieprawidłowego zastosowania przepisów procesowych, tj. art. 163 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie organ II instancji nie sformułował żadnych wniosków dotyczących potrzeby wyjaśnienia określonych faktów lub uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wytyczne sformułowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak wskazano już wyżej, nie pozostawały w żadnym związku z aktualnie rozpatrywaną sprawą. Tym samym nie można również uznać, że wystąpiły wszystkie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się innych uchybień poza wspomnianym naruszeniem przepisów procesowych, to powinno ono na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję Wójta Gminy T. P. z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji), i orzec merytorycznie, czego jednak nie uczyniło. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji powinien rozważyć, czy w niniejszej sprawie zachodzą jeszcze okoliczności, które wymagają wyjaśnienia, i na tej podstawie podjąć jedną z decyzji, o jakich mowa w art. 138 k.p.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania na mocy art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.