II SA/Po 234/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. D. na decyzję Inne z dnia 14 stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 08 sierpnia 2024 r., nr [...]. Pismem z dnia 2 kwietnia 2024 r. J. D. (dalej jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca"), zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "ZUS") o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę J. C., która urodziła się 26 stycznia 2024 r. Do wniosku dołączony został odpis skrócony aktu urodzenia córki. Pismem z dnia 18 kwietnia 2024 r., ZUS poinformował wnioskodawczynię o przyznaniu prawa do świadczenia od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. Pismem z dnia 4 czerwca 2024 r. J. D. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2023/2024, do którego również załączała odpis skrócony aktu urodzenia. Pismem z dnia 4 czerwca 2024 r. J. D. złożyła pismo ogólne za pośrednictwem platformy PUE, w którym wskazała, że nie była świadoma, że aby uzyskać świadczenie od miesiąca urodzenia córki powinna była złożyć dwa wnioski (jeden na okres 2023/2024 i drugi na okres 2024/2025). Wniosek złożyła zgodnie z tym, co podpowiadał jej system, w przekonaniu że zrobiła to prawidłowo i otrzyma świadczenia od stycznia 2024 roku. Jednocześnie zaznaczyła, że jest to jej pierwsze dziecko i nie posiadała wiedzy i informacji, że musi złożyć dwa wnioski. W uzupełnieniu dodała, że na stronie ministerstwa znalazła informację, iż trzeba złożyć wniosek o świadczenie w przeciągu trzech miesięcy od urodzenia dziecka aby uzyskać świadczenie i była przekona, że spełniła wymagane warunki. Pismem z dnia 11 lipca 2024 roku J. D. powieliła wcześniejsze informacje przywołane w piśmie z dnia 4 czerwca 2024 roku. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2024 r., znak sprawy: [...] (postępowanie: [...]) ZUS odmówił wnioskodawczyni prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. wskazując, że wniosek złożony został po terminie. Pismem z dnia 17 sierpnia 2024 r. wnioskodawczyni odwołała się od wyżej opisanej decyzji. W uzasadnieniu wnioskodawczyni podkreśliła, że system nie dawał możliwości zaznaczenia dwóch okresów świadczeniowych jednocześnie, wobec powyższego przekonana była, że otrzyma świadczenie z odpowiednim wyrównaniem, z uwagi na okoliczność, że wniosek złożony został w terminie 3 miesięcy od daty urodzenia córki. Dodała, że nie otrzymała informacji, z której wynikałaby potrzeba składania dwóch wniosków jednocześnie. Wnioskodawczyni nie była świadoma możliwości złożenia w jednym dniu dwóch wniosków o przyznanie świadczenia. Podkreśliła, że do wniosku załączony został odpis skrócony aktu urodzenia córki, a ona sama nigdy wcześniej nie miała styczności z systemem ZUS, ponieważ jest to jej pierwsze dziecko i w celu jego obsługi utworzyć musiała swój profil zaufany. To było też przyczyną, przez którą wniosek złożyła dopiero w kwietniu, gdyż w celu zatwierdzenia profilu zaufanego udać się musiała do siedziby banku oddalonej o 50 km od miejsca jej zamieszkania, a uczynienie tego wcześniej nie było możliwe z uwagi na jej stan zdrowia. Dopiero gdy otrzymała pierwsze świadczenie zorientowała się w całej sytuacji i złożyła wniosek o przyznanie świadczenia. Wcześniej nie miała styczności z systemem składania wniosków w formie elektronicznej i nie miał też możliwości uzyskania bezpośredniej pomocy w składaniu wniosku o świadczenie, które stanowi dla niej bardzo duże wsparcie w wydatkach związanych z zaspokojeniem potrzeb córki. Nie była natomiast świadoma, że musi złożyć dwa odrębne wnioski. Decyzją z dnia 14 stycznia 2025 r., znak sprawy: [...] (postępowanie: [...]) [...] ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał na złożenie wniosku o przyznanie świadczenia po upływie okresu świadczeniowego oraz po upływie 3 miesięcy od dnia urodzenia dziecka określonego w art. 18 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Termin przyznania świadczenia określony w art. 18 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z uwagi na materialno-prawny charakter nie może być przez organ zmieniony lub przywrócony. W związku z powyższym nie przysługiwało wnioskodawczyni prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres świadczeniowy trwający od 01 czerwca 2023 roku do 31 maja 2024 roku. Pismem z dnia 10 lutego 2025 r. J. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej wskazaną decyzję [...] ZUS, podtrzymując przedstawioną wcześniej argumentację oraz wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego od miesiąca urodzenia dziecka. W odpowiedzi na skargę [...] ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniejszą argumentację, gdyż przepisy prawa nie pozwalały na przyznanie prawa do świadczenia za okres przed złożeniem wniosku, a skarżąca złożyła wniosek o świadczenie po zakończeniu okresu świadczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a." - nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej. W niniejszej sprawie sporną okolicznością było ustalenie, czy skarżącej zasadnie odmówiono przyznania świadczenia wychowawczego za okres od lutego do maja 2023 r. W ustalonym stanie faktycznym J. D. w dniu 2 kwietnia 2024 roku wystąpiła o przyznanie świadczenia wychowawczego w związku z urodzeniem w dniu 26 stycznia 2024 roku córki J. C.. Dnia 18 kwietnia 2024 r. wnioskodawczyni została poinformowana o przyznaniu świadczenia na okres od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. Pismem z dnia 4 czerwca 2024 r. J. D. ponownie zwróciła się do ZUS o przyznanie świadczenia wychowawczego za okres od stycznia do 31 maja 2024 r., a organ uznał, że wniosek został złożony po terminie określonym ustawowo. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1576 z późn. zm.; dalej jako: "u.p.p.w.d."). Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.p.w.d. prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego. Zgodnie z ust. 2 prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub faktycznego umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej albo w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Jeżeli w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub faktycznego umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej lub w pieczy zastępczej, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, prawo to ustala się od miesiąca odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub faktycznego umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej lub pieczy zastępczej do końca okresu, o którym mowa w ust. 1. W przypadku złożenia wniosku po tym terminie prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2a). Jak stanowi art. 5 ust. 1 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 800,00 zł miesięcznie na dziecko. W przypadku urodzenia dziecka albo ukończenia przez dziecko 18. roku życia kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę (ust. 2). Zgodnie z art. 21 ust. 3 u.p.p.w.d. wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres są przyjmowane od dnia 1 lutego danego roku. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d. w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Z. U. S. jest Inne. W sprawach o świadczenie wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2). W ocenie Sądu organy nieprawidłowo przyjęły, że skarżąca nie złożyła w terminie wniosku o przyznanie świadczenia na okres rozliczeniowym 2023/2024 kwalifikując w tym względzie dopiero wniosek złożony dnia 4 czerwca 2024 roku. W takiej sytuacji odmowa przyznania prawa do świadczenia wychowawczego za okres od 26 stycznia do 31 maja 2024 r. nastąpiła z naruszeniem przepisów postępowania, a także art. 18 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. Tym bardziej, że skarżąca złożyła wraz z wnioskiem akt urodzenia córki, co w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego uprawniało ją do uzyskania świadczenia wychowawczego. W odwołaniu od decyzji ZUS z dnia 08 sierpnia 2024 roku odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego skarżąca ponownie wskazała, że jej pierwotnie złożony w dniu 2 kwietnia 2024 roku wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego obejmował cały okres od urodzenia dziecka. Organ odwoławczy w decyzji z dnia 14 stycznia 2025 roku przywołując treść przepisu art. 18 ust. 2 ustawy, wskazał, że z uwagi na materialno-prawny charakter terminu przyznania świadczenia nie mógł być on zmieniony ani przywrócony. Organy obu instancji w niniejszej sprawie działały w oparciu o uznanie, że wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia został złożony dopiero w dniu 4 czerwca 2024 roku i uniemożliwiał przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko na okres świadczeniowy trwający do dnia 31 maja 2024 roku. Tymczasem skarżąca konsekwentnie wskazywała w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego, że jej wolą było aby organy rozpatrzyły jej wniosek z dnia 2 kwietnia 2024 roku o przyznanie świadczenia wychowawczego za okres od dnia urodzenia dziecka, czego organy formalnie nie uczyniły. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji [...] ZUS z dnia 14 stycznia 2025 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 sierpnia 2024 roku wadliwie przyjęto, że dopiero dnia 4 czerwca 2024 roku skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego za okres od urodzenia się dziecka, tj. 26 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. W tym względzie konieczne było wnikliwe rozważenie okoliczności złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego dnia 2 kwietnia 2024 r. W rozpoznawanej sprawie do złożenia wniosku skarżąca wykorzystała elektroniczne formularze dostępne w Internecie, które automatycznie oznaczyły kolejny okres rozliczeniowy przyznawania świadczeń wychowawczych. W tym przypadku organ powinien był wziąć pod uwagę, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o świadczenie wychowawcze w okresie 3 miesięcy od dnia urodzenia dziecka i miało to miejsce w czasie trwania okresu świadczeniowego 2023/2024. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d. prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, którego dotyczył wniosek. W terminach określonych w art. 18 u.p.p.w.d. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego. W takich okolicznościach konieczne było rozważenie przyznania świadczenia od daty urodzenia się dziecka, a nie dopiero od początku kolejnego okresu rozliczeniowego. Tym bardziej, że skarżąca załączyła do pierwotnie złożonego wniosku o przyznanie świadczenia również akt urodzenia córki, a więc organ powinien rozpatrzyć sprawę po wyjaśnieniu wątpliwości względem przysługującego wnioskodawczyni prawa do uzyskania świadczenia wychowawczego. Postępowanie o przyznanie świadczenia wychowawczego jest postępowaniem wnioskowym. Powyższe oznacza, że to od woli strony zależy zakres złożonego wniosku, co oznacza, że to strona decyduje co jest przedmiotem jej wniosku. Organ zobligowany jest natomiast do prawidłowego odczytania woli strony. W razie wątpliwości co do zakresu żądania strony, organ winien zwrócić się do niej o jego sprecyzowanie, pouczając ją jednocześnie o przysługujących jej prawach i ciążących na niej obowiązkach. Należy bowiem podkreślić, że organ jest związany żądaniem strony i nie może zmieniać jego treści, poprzez uruchomienie według jego oceny właściwego trybu postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski [w:] "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz." Wyd. C.H. BECK W. 2012 r., str. 496). W realiach niniejszej sprawy, w sytuacji gdy skarżąca wskazywała na treść wniosku z 2 kwietnia 2024 roku, należało postąpić zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę, w myśl której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na gruncie tej zasady przyjmuje się, że jeżeli treść żądania zawartego w podaniu budzi wątpliwości, to wątpliwości te powinny być wyjaśnione lub doprecyzowane przez stronę wnoszącą podanie, na żądanie organu. Organ administracji nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego zmieniania, czy też doprecyzowania treści żądania, ponieważ mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Zatem obowiązkiem organu pozostaje wyjaśnienie woli strony, poprzez zwrócenie się o zajęcie wyraźnego stanowiska co do treści żądania oraz udzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie. Zgodnie z zasadą informowania stron - określoną w przepisie art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z tej zasady wywiedziono m.in. obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale. Z kolei zasada zaufania obywateli do organów państwa określona w art. 8 k.p.a. wymaga, aby osobie, która zamierza wnieść żądanie do organu administracji publicznej, organ ten udzielił informacji o formie i trybie wnoszenia podań, ich materialnoprawnej podstawie i właściwości organu. Z zasady zaufania obywateli do organów państwa wywodzi się również, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W tym celu powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. W świetle wskazanych powyżej zasad postępowania administracyjnego, a także biorąc pod uwagę uregulowania zawarte w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, organy winny wyjaśnić charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony z dnia 2 kwietnia 2024 roku i ustalić rzeczywistą wolę wnioskodawczyni. W tej sprawie organy tego nie uczyniły, a powinny były to uczynić. Szczególnie winien był to uczynić organ odwoławczy, w świetle treści odwołania, w którym skarżąca ponownie odnosiła się do treści swojego pierwotnego wniosku o przyznanie świadczenia. Tymczasem organ II instancji nie tylko zaniechał dokonania czynności zmierzających do sprecyzowania zarzutów w nim podniesionych, ale także nie podjął działań w celu ustalenia treści żądania zawartego we wniosku z dnia 2 kwietnia 2024 r. W opinii Sądu brak ustalenia zakresu żądania skarżącej zgodnie z jej wolą świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organy administracji stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia zakresu sprawy oraz o zaniechaniu podjęcia właściwych czynności, także kontrolnych, jak i o mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 7 art. 8 i art. 9 k.p.a., a w konsekwencji także art. 77 § 1 k.p.a., który wymaga, aby organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wskazane naruszenia nakazują uwzględnić złożoną skargę. W ocenie Sądu, w sprawie doszło także do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona z powodu braku odpowiedniej wiedzy bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania swojej argumentacji dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności i argumenty wynikające z wykładni przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję [...] ZUS oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią zaprezentowane w niniejszym wyroku oceny prawne i przeprowadzą postępowanie w przedmiocie zakresu przyznania prawa do świadczenia wychowawczego z poszanowaniem reguł postępowania administracyjnego w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia jednoznacznie ustalonej treści wniosku strony. Przed ponownym załatwieniem sprawy organy powinny rozważyć również możliwość rozpatrzenia żądania wnioskodawczyni dotyczącego przyznania prawa do świadczenia wychowawczego za okres od dnia urodzenia córki do dnia 31 maja 2024 r. w trybie zmiany prawa do przyznanego świadczenia zgodnie z art. 27 u.p.p.w.d.