II SA/Po 2344/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 października 2005r. sprawy ze skargi Spółki "A" w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na wytwarzanie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Spółki "A" z siedzibą w P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/E. Podrazik /-/B. Kamieńska /-/E. Brychcy Starosta P. decyzją z dnia [...] września 2002r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 188 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628) – wydał Spółce "A" w P. do [...] września 2012r. pozwolenie na wytwarzanie odpadów powstających w związku z prowadzoną przez spółkę działalnością związaną z eksploatacją pięciu Kotłowni dostarczających ciepło i ciepłą wodę użytkową na potrzeby miasta P., w tym Kotłowni Rejonowej Zachód – eksploatowanej w sezonie grzewczym, o łącznej nominalnej mocy 70 MW, stosującej węgiel jako paliwo, określając rodzaj, ilość i sposób magazynowania odpadów. Spółka "A" w P. była w dniu [...] lutego 2003r. kontrolowana przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P., a efektem tej kontroli było wystąpienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego pozwolenia eksploatacyjnego. Zdaniem W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, eksploatacja instalacji w ramach Kotłowni Rejonowej Zachód wymagała pozwolenia zintegrowanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdziło nieważność wyżej opisanej decyzji Starosty P. W uzasadnieniu wskazano, że skoro po złożeniu wniosku o udzielenie pozwolenia eksploatacyjnego ale przed jego udzieleniem weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055 ze zm.), określające, że taką instalacją w przemyśle energetycznym jest instalacja służąca do spalania paliw o mocy nominalnej ponad 50 MW, a eksploatowana przez Spółkę Kotłownia Rejonowa Zachód Spala paliwo o łącznej nominalnej mocy 70 MW, to w świetle art. 201 ust. 1 prawa ochrony środowiska wymagane było uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. Stwierdzeniem nieważności objęto całą decyzję, z powodu istotnego naruszenia przepisów art. 188 w związku z art. 3 pkt 6 lit. "b" i pkt 48 prawa ochrony środowiska. W świetle tych przepisów nie jest bowiem możliwe określenie łącznie dla wszystkich instalacji wymienionych w punkcie I ust. 1 decyzji (Kotłowni) rodzajów, ilości, sposobów zagospodarowania, miejsc i sposobów magazynowania. Wskazuje na to definicja ustawowa instalacji, przez którą należy rozumieć między innymi "zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu". Spółka "A" w P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdząc, że nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia zintegrowanego, bowiem z przeprowadzonych przez Spółkę wyliczeń wynika, że moc cieplna spornej instalacji – liczona, jak wymaga powołane wyżej rozporządzenie wykonawcze, na wejściu do instalacji – wynosi tylko 22,55 MW. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2005r. utrzymująca w mocy swoją poprzednią decyzję. Kolegium podkreślił, że Starosta w pozwoleniu eksploatacyjnym określił taką moc nominalną Kotłowni Rejonowej Zachód na 70MW, jaką wskazała na wniosku Spółka. Jeśli Spółka twierdzi, że Kotłownia nie osiąga mocy nominalnej wskazanej w decyzji, to powinna wystąpić o wznowienie postępowania i w tym trybie doprowadzić decyzję "do uzdrowienia stosownie do żądań strony". Nadto kwestionowane pozwolenie eksploatacyjne obejmuje jednocześnie wiele instalacji, to jest zespołów stacjonarnych urządzeń technicznych nie powiązanych ze sobą technologicznie, co w świetle art. 188 prawa ochrony środowiska w związku z art. 3 pkt 6 tej ustawy nie jest dopuszczalne. Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając błędną interpretację przepisów prawa ochrony środowiska. Art. 181 ustawy przewiduje możliwość wydania pozwolenia miedzy innymi na wytwarzanie odpadów. Wypływa stąd logiczny wniosek, że prowadzący instalację (właściciel lub zakład) może objąć jednym wnioskiem instalacje położone na terenie swojego zakładu. Potwierdza to punkt 39 ustawy z dnia 26 sierpnia 2003r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych ustaw, dokonujący zmiany do art. 181 przez dodanie ustępu 1a w brzmieniu "organu ochrony środowiska wydając jedno z pozwoleń, o których mowa w ust. 1, pkt 2 – 6 na wniosek prowadzącego instalacje może objąć jednym pozwoleniem instalacje położone na obszarze swojej własności". W uzasadnieniu do ustawy nowelizującej stwierdzono, że wprowadzenie tego zapisu ma na celu usprawnienie procesu wydawania pozwoleń oraz skomasowanie stanu formalno – prawnego podmiotów korzystających ze środowiska. Wprowadzony ustawą o ochronie środowiska obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego dotyczy tylko instalacji "nowych". Wynika to bezpośrednio z art. 19 ust. 1 i 5 ustawy wprowadzającej. Skarżąca Spółka odwołała się do interpretacji przedstawionej przez Ministerstwo Środowiska Departament Instrumentów Ochrony Środowiska w piśmie z dnia [...] października 2003r., stanowiącym załącznik do skargi. Stwierdza się tam, że instalacja eksploatowana w Kotłowni Rejonowej Zachód w P. nie wymagała uzyskania pozwolenia zintegrowanego, bowiem "w rozumieniu art. 19 ust. 5 ustawy wprowadzającej jest to instalacja istniejąca, dla której pozwolenie zintegrowane będzie wymagane dopiero z dniem 01 stycznia 2004r.". Ten termin w projekcie rozporządzenia wykonawczego Ministra Środowiska został przedłużony do dnia 30 czerwca 2006r. "po wejściu w życie tego rozporządzenia ta właśnie data będzie datą graniczną na uzyskanie pozwolenia zintegrowanego dla istniejących instalacji spalania paliw o mocy nominalnej ponad 50MW". W piśmie z dnia [...] września 2005r. skarżąca dodatkowo podkreśliła podnoszoną już w toku postępowania administracyjnego okoliczność, że jakkolwiek Kotłownia Rejonowa Zachód jest o mocy nominalnej 70MW, to jednak nie jest to moc określona według kryterium wskazanego przez Ministra Środowiska w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 26 lipca 2002r., to znaczy liczona z wartości opałowej paliwa na wejście do instalacji. Ministerstwo Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 03 lutego 2004r. potwierdziło, że przy zastosowaniu tego kryterium przedmiotowa kotłownia ma moc nominalną mniejszą niż 50MW. Zdaniem skarżącej, z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska nie da się wyprowadzić wniosku, że dla kilku instalacji eksploatowanych przez ten sam podmiot zasady korzystania z jednego z elementów środowiska powinny być przedmiotem kilku pozwoleń. Powołała się i w tym zakresie na wykładnię Ministerstwa Środowiska. W podsumowaniu podkreśliła, że także ze względu na następujące po wydaniu pozwolenia eksploatacyjnego nowelizacje odnoszące się do pozwoleń zintegrowanych "trudno przy tak niedoskonałym prawie mówić o jego rażącym naruszeniu". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Ponad argumentację zawartą w uzasadnieniu swoich decyzji podkreśliło, że wskazany przez skarżącą – na potwierdzenie możliwości objęcia decyzją wszystkich instalacji (Kotłowni) Spółki – art. 181 ust. 1"a" jeszcze nie zaczął obowiązywać. Stanowi on potwierdzenie braku możliwości wydania, w chwili orzekania przez Starostę, pozwolenia łącznie dla kilku instalacji. O tym, że wówczas pozwoleniem można było objąć wyłącznie jedną instalację świadczy treść przepisów art. 3 pkt 6 lit. "b" oraz art. 180, 188, 194, 195 ust. 1 pkt 3 prawa ochrony środowiska. Istotne są też w tej kwestii przepisy art. 17 ustawy o odpadach z 2001r., w szczególności ust. 4 w brzmieniu wówczas obowiązującym. Ich treść "potwierdza konieczność uzyskania osobnych pozwoleń dla instalacji objętych przedmiotową decyzją Starosty, z uwagi na prawne rozróżnienie w zakresie m.in. regulacji dotyczącej instalacji, na której prowadzenie wymagane jest pozwolenie zintegrowane". Zdaniem organu orzekającego, przepis art. 19 ust. 1 ustawy o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska nie może być interpretowany jako zawieszenie obowiązku uzyskiwania pozwolenia zintegrowanego, wskazuje bowiem na "pewien proces dostosowywania pozwoleń a nie normę odraczającą obowiązek stosowania w/w przepisu art. 201 prawa ochrony środowiska". Został on, zdaniem Kolegium, przewidziany dla tych podmiotów, które posiadają zezwolenie aktualne w momencie wprowadzenia obowiązku posiadania pozwoleń zintegrowanych. Dodatkowo Kolegium wskazał, że zakreślony w kwestionowanej decyzji Starosty został termin obowiązywania pozwolenia (do dnia 23 września 2012r.) narusza art. 201 prawa ochrony środowiska w związku z art. 19 ustawy wprowadzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Pozwolenie zintegrowane jest nową instytucją prawną wprowadzoną ustawą z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). W myśl art. 201 ust. 1 ustawy pozwolenie zintegrowane wydaje się dla instalacji, która ze względu na skalę i rodzaj prowadzonej w niej działalności działa wielokierunkowo i w związku z tym może powodować znaczne zanieczyszczenie różnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. W toku postępowania administracyjnego o uzyskanie pozwolenia emisyjnego, wszczętego na wniosek skarżącej Spółki, i to jeszcze przed wydaniem kwestionowanego pozwolenia weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczące zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055) określające w punkcie 1 załącznika, że tego rodzaju instalacją jest w przemyśle energetycznym instalacja do spalania paliw o mocy nominalnej ponad 50MWt. Załącznik opatrzony jest objaśnieniem, że chodzi o "moc liczoną z wartości opałowej paliwa na wejście do instalacji". Nie ma wątpliwości, że Starosta P. w przedmiotowej decyzji z dnia [...] września 2002r. udzielił miedzy innymi pozwolenia administracyjnego dla Kotłowni Rejonowej Zachód – eksploatowanej w sezonie grzewczym, o łącznej nominalnej mocy 70MWt, stosującej jako paliwo węgiel. Twierdzenie Spółki, że w – złożonym przed wejście w życie omawianego rozporządzenia – wniosku zastosowała inne niż wskazano w rozporządzeniu kryterium do ustalenia mocy nominalnej instalacji do spalania paliw, a według kryterium ustawowego licząc – moc Kotłowni Rejonowej Zachód – wynosi zaledwie 22,55MWt, nawet gdy prawidłowość tych wyliczeń potwierdził Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Delegatura w P. w piśmie z dnia [...] lipca 2003r. (k. 31-33 akt administracyjnych) nie ma w rozstrzyganej sprawie istotnego znaczenia. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie bada się, jak w istocie wygląda stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją stwierdzającą przedmiot oceny, lecz sprawdza, czy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska (art. 11 poś). Jak już wyżej wskazano, dla instalacji do spalania paliw o mocy nominalnej 70MWt przepisy wykonawcze do prawa ochrony środowiska przewidziały obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego nie funkcjonuje od razu po wejściu w życie ustawy w pełnym zakresie, jako obowiązywanie zostało rozłożone w czasie, z rozróżnieniem instalacji oddawanych do użytku po wejściu w życie ustawy (instalacji nowych) oraz instalacji już istniejących (instalacji starych). Szczegółowe zasady i terminy wchodzenia obowiązku w życie określa ustawa wprowadzająca. Dla instalacji starych bardzo istotne znaczenie mają także przepisy prawa ochrony środowiska, wprowadzające instytucję "programów dostosowawczych" (patrz Komentarz do Ustawy – Prawo ochrony środowiska pod red. Jerzego Jendrośki, Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2001r., str. 603). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, o jakiego rodzaju instalację – starą czy nową – chodzi w rozpoznawanej sprawie. Przepisy art. 19 ust. 1, 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzaniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) stanowią, że dla instalacji nowej, to znaczy instalacji istniejącej, której użytkowanie rozpocznie się nie później ni ź od dnia 30 czerwca 2003r. – a z której emisja wymaga pozwolenia zintegrowanego, prowadzący instalację powinien je uzyskać do dnia 01 stycznia 2004r. Gdyby omawiana instalacja była tego rodzaju, to w chwili wydawania kwestionowanej decyzji ([...]09.2002r.) termin do uzyskania pozwolenia jeszcze nie minął. Na rozprawie sądowoadministracyjnej pełnomocnik skarżącej Spółki wyjaśnił, iż do wystąpienia w 2002r. z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia emisyjnego Spółka była zobowiązana z uwagi na wygaśnięcie pozwolenia wydanego w 1999r. Przedmiotem rozważań należy zatem uczynić sytuację prawną prowadzącego instalację starą, czyli użytkowaną jeszcze przed wejściem ustawy. Co do takich instalacji w chwili wydania kwestionowanej decyzji brakowało jednoznacznych zapisów ustawowych. Z jednej strony fakt niewskazania w art. 19 przepisów wprowadzających ustawowego odroczenia terminu uzyskania pozwolenia zintegrowanego w odniesieniu do starej instalacji mógł być interpretowany w sposób zaprezentowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze – jako obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego zaraz po wygaśnięciu poprzedniego pozwolenia emisyjnego. Skoro jednak w art. 19 ust. 2 i 4 przepisów wprowadzających ustawodawca dopuścił możliwość określenia w drodze rozporządzenia, późniejszych (nie mogących jednak przekroczyć daty 31 grudnia 2010r.) terminu do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem warunków ekonomicznych i technicznych w poszczególnych dziedzinach przemysłu oraz skali prowadzonej działalności, a nadto możliwość określenia terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego "w zależności od terminu rozpoczęcia użytkowania instalacji", możliwa też była taka wykładnia omawianych przepisów, która zakłada, że w odniesieniu do starych instalacji obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego może przed dniem 31 grudnia 2010r. zrealizować się jedynie wówczas, gdy minister właściwy do spraw środowiska skorzysta z możliwości wydania w omawianym trybie rozporządzenia wykonawczego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Fakt istnienia rozbieżności interpretacyjnych potwierdza też stanowisko prezentowane przez Departament Instrumentów Ochrony Środowiska z dnia 10 października 2003r. (załącznik do skargi k. 6-8 akt sądowych), iż obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego "jest aktualnie wymagany tylko w stosunku do instalacji nowych". Należy też nadmienić – chociaż dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma to istotnego znaczenia, gdyż dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygający jest stan prawny w dniu wydania tej decyzji – że później wydane przez Ministra Środowiska przepisy wykonawcze do art. 19 ustawy wprowadzającej, to znaczy rozporządzenie z dnia 26 września 2003r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz. U. Nr 177, poz. 1736) wprowadziło ogólne odroczenie do 30 czerwca 2006r. termin do uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji w przemyśle energetycznym do spalania paliw, o mocy nominalnej ponad 50MWt, które były użytkowane – jak w rozstrzyganej sprawie – przed dniem 31 października 2000r. Termin ten jeszcze nie upłynął. Nie można podzielić stanowiska organu orzekającego, iż stwierdzeniem nieważności należy objąć całą decyzję, z powodu istotnego naruszenia art. 188. (w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania kwestionowanej decyzji) nie przewidującego możliwości wydania pozwolenia łącznie dla kilku instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 poś. Sytuacja przedstawia się odwrotnie – jest zasadą, że jeden zakład może posiadać jedną tylko decyzję dotyczącą emisji do powietrza, a zasadę tę łamią przepisy dotyczące pozwoleń zintegrowanych. Art. 203 poś stanowi, że pozwoleniem zintegrowanym obejmuje się wszystkie instalacje objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, jeśli są one położone na terenie jednego zakładu. Z przepisu tego wynika, że położone na terenie tego samego zakładu instalacje nie podlegające obowiązkowi uzyskania pozwolenia zintegrowanego nie są objęte pozwoleniem zintegrowanym. Mogą zaistnieć sytuacje, gdy prowadzący instalacje będzie obowiązany uzyskać zarówno pozwolenie zintegrowane, jak i inne pozwolenia sektorowe, ponieważ jedne instalacje przez niego prowadzone będą podlegać reżimowi pozwoleń zintegrowanych, a drugie obowiązkowi uzyskania pozwoleń sektorowych. Dlatego przepisu art. 182 poś nie należy rozumieć dosłownie jako oznaczającego uchylenie obowiązku uzyskania przez korzystającego ze środowiska pozwolenia na prowadzenie instalacji nie podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia zintegrowanego (patrz powołany wcześniej Komentarz do ustawy – Prawo ochrony środowiska str. 631). Wydany już po wydaniu kwestionowanej decyzji (Dz. U. 2003r. Nr 90, poz. 1865) przepis art. 181 ust. 1 "a" nie tyle wprowadził zupełnie nowe uregulowanie, co doprecyzował możliwość ubiegania się przez zakład o jedną decyzję (w tym przypadku dotyczącą emisji do powietrza). Jeśli chodzi o termin ważności kwestionowanej decyzji ([...]09.2012r.), to – jako że nie wydano pozwolenia zintegrowanego – nie doszło do naruszenia art. 188 ust. 1 poś. Dopiero wyłączenie możliwości przyjęcia, iż kwestionowana decyzja jest nieważna otwiera Spółce możliwość uruchomienia przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego procedur zmierzających do zmiany kwestionowanej decyzji – w części dotyczącej podanej w punkcie I.3. mocy nominalnej instalacji energetycznej. Przecież we wskazanym przez Kolegium uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trybie wznowienia postępowania, podobne zresztą jak w trybie art. 155 kpa, nie można zmieniać decyzji dotkniętej wadą nieważności – w celu jej sanowania (patrz wyrok SN z 6 stycznia 1999r., IIIRN 101/98, OSNAPiUS 1999, Nr 20, poz. 637 i wyrok NSA z 26 lipca 1993r., I SA 1892/92, ONSA 1994, Nr 3, poz. 116). Gdyby do wskazanego w rozporządzeniu wykonawczym czasu, do dnia 30 czerwca 2006r. nie doszło w trybie wznowieniowym, względnie w trybie art. 155 kpa do zmiany podanej dla Kotłowni Rejonowej Zachód mocy nominalnej – albo skarżący nie uzyska dla instalacji o łącznej nominalnej mocy ponad 50MWt pozwolenia zintegrowanego, zajdzie potrzeba rozważenia przez organ wydający pozwolenie, cofnięcia lub częściowego ograniczenia pozwolenia sektorowego. Z wyżej omówionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a", art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. /-/E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/E. Brychcy kk