II SA/Po 235/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2010r. sprawy ze skargi C. K . na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ E.Brychcy Burmistrz Miasta L., w dniu 28 grudnia 2005 r. wszczął na wniosek W.B. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-magazynowego położonego na działce nr [...] przy ul. [...]./[...] w L . Decyzjami z dnia [...] maja 2006 r. i z dnia [...] lipca 2007 r. Burmistrz Miasta L. ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji (k. 29 i 80 akt adm.). Obie decyzje zostały uchylone decyzjami kasacyjnymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2007 r. i z dnia [...] grudnia 2007 r. (k. 45 i 99 akt adm.). Wskazane w powołanych wyżej decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyczyny wzruszenia decyzji pierwszoinstancyjnych były tożsame. Kolegium wskazywało na brak prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej tak w postaci jej części graficznej jak i tekstowej, a także na brak sprecyzowania przez inwestora jego zamiarów inwestycyjnych. Kolegium podnosiło, że z analizy winno wynikać, które budynki (wskazane i opisane), dostępne z tej samej drogi stanowiły podstawę do określenia wymagań dotyczących nowej inwestycji. Dalej zarzucało, że w sprawie brak jest załącznika graficznego, którego wymagania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wreszcie podnosiło, że w sprawie nie ustalono czy inwestor uzyskał uzgodnienia dotyczące obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji oraz zapewnienie dostępu do urządzeń dostarczających energię elektryczną, wodę itp. Rozpoznając po raz trzeci wniosek W. B., Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia[...]sierpnia 2008 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...], ark. [...], obręb[...], położonej przy ul. [...] w L . W postanowieniach decyzji dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określono: – linie zabudowy - wg załącznika graficznego – powierzchnię zabudowy w zakresie projektowanej rozbudowy - maks. 220 m2 – minimalną powierzchnię terenu czynnego biologicznie - 20 % powierzchni działki – szerokość elewacji frontowej po rozbudowie - wg załącznika graficznego – ilość kondygnacji naziemnych - maks. 2 – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - maks. 8,5 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem – wysokość całkowitą budynku - maks. 8,5 m – geometrię dachu - płaski – ogrodzenie - zakaz stosowania prefabrykowanych elementów betonowych Wśród załączników decyzji wymieniono część graficzną przedstawioną na mapie w skali 1:500 oraz analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstową i graficzną). W uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji organ wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nie objętym planem miejscowym. W sprawie spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i przepisów odrębnych. Organ dalej wskazał, że inwestor sprecyzował wniosek w zakresie swoich zamiarów inwestycyjnych w dniu 15.II.2008 r. zmieniając powierzchnię nowej zabudowy ze 140 m2 do 220 m2. Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zastrzeżeń właścicielki sąsiedniej nieruchomości – C. K. uznając, że będą one rozstrzygnięte na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła C. K . W jego motywach podała, że nie zgadza się na rozbudowę i nadbudowę obiektów handlowo-usługowych na nieruchomości inwestora graniczącej z jej działką, gdyż budowa taka drastycznie ograniczy jej prawo do spokojnego, swobodnego i bezpiecznego korzystania z jej nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że: – inwestor podwyższył o 1 m poziom własnej działki, co oznacza, że wysokość rozbudowywanego budynku wyniesie 9,5 m, a nie jak określono w decyzji 8,5 m – w sprawie nie wyjaśniono kwestii zacienienia działki i domu skarżącej – nie rozwiązano kwestii ochrony przeciwpożarowej – nie przeprowadzono analizy związanej ze zwiększonym ruchem samochodów ciężarowych, generacją zanieczyszczeń, hałasu, dostępem do wody – nie określono jednoznacznie sposobu i miejsca wjazdu na działkę inwestora z ulicy [...] i nie uwzględniono samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu przez inwestora drugiego wjazdu na teren jego nieruchomości. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało, że organ I instancji po raz trzeci rozstrzygał wniosek inwestora. Tym razem - w ocenie Kolegium - organ I instancji zastosował wszystkie uwagi zawarte w decyzjach nadzorczych. Mianowicie przeprowadził prawidłową analizę urbanistyczną, zarówno w postaci tekstowej jak i graficznej, dołączył dokumentację zdjęciową, a także uzgodnienie inwestycji z dostawcami mediów. Planowana inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego organ nie miał prawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy na rzecz wnioskodawcy. Odnosząc się do zarzutów C. K. Kolegium stwierdziło, że skarżąca była czynnym uczestnikiem niniejszego postępowania i niewątpliwie zapoznała się z planowaną inwestycją i parametrami jej dotyczącymi. Pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu nie należą do zagadnień, którymi zajmuje się Kolegium, a ponadto należą do kategorii przypuszczeń i obaw skarżącej, bowiem jej zarzuty nie są poparte żądnymi konkretnymi ustaleniami czy dokumentami. W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że kwestie dotyczące oświetlenia budynku skarżącej, zabezpieczeń przeciwpożarowych, wydolności mediów, jakości wody, zwiększonego hałasu, spalin, czy ruchu samochodowego są określone na etapie udzielenia pozwolenia na budowę względnie w postępowaniu przed organami ochrony środowiska i sanepidu. Ewentualne nielegalne, jak twierdzi skarżąca podniesienie poziomu działki może być zgłoszone organom ochrony środowiska, a samowola budowlana - wjazd na posesję - organom administracji architektoniczno-budowlanej. Kwestie te pozostają bez wpływu na możliwość ustalenia warunków zabudowy. Kolegium dodało, że decyzja o warunkach zabudowy jest dokumentem o charakterze deklaratoryjnym, informującym o możliwym sposobie zagospodarowania nieruchomości, promesą umożliwiającą uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja taka nie narusza prawa własności i praw osób trzecich i na jej podstawie nie można podjąć robót budowlanych. Skargę na decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu C.K . Domagając się "anulowania" zaskarżonej decyzji skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu. W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2009 r. skarżąca ponownie wskazała na naruszenie jej interesów właścicielskich polegające na ograniczeniu sposobu korzystania z jej nieruchomości. Wyraziła obawę, że planowana inwestycja pozbawi jej budynek i działkę dostępu do naturalnego oświetlenia, a także naruszy wymogi ochrony środowiska zwłaszcza w zakresie ochrony przed hałasem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wywiedziono. Kontrolując zaskarżoną decyzję w jej całokształcie, zgodnie z zakresem kontroli sądowej wyznaczonym art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd uznał, że narusza ona przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie przypomnieć należy, że po ostatecznym sprecyzowaniu przez inwestora W. B. jego zamierzeń inwestycyjnych, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył rozbudowy - o dalsze 220 m2 powierzchni zabudowy - budynku handlowo-magazynowego oznaczonego na mapie zamieszczonej na k. 3 akt adm. literą "i" oraz nadbudowy tego obiektu o jedną kondygnację. Teren, którego dotyczył wniosek nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stąd zaskarżona decyzja podlega ocenie jej zgodności z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Powołany przepis w ust. 1 zawiera pięć przesłanek, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania pozytywnej decyzji. Wśród nich mieści się wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. W myśl tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem, że nowa zabudowa winna być dostosowana do istniejącego na danym terenie stanu dotychczasowej zabudowy, jej funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i charakterze architektonicznym (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych). Szczegółowe warunki określenia cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Uwzględniając wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji właściwy organ zobowiązany jest zatem do wskazania, które z obiektów budowlanych, położone na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej uczynił punktem odniesienia do wydanej decyzji. Takie wskazanie pozwala bowiem skontrolować legalność decyzji, a zatem oceniać, czy nowa inwestycja gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego istniejącego na analizowanym terenie. Dlatego słusznie na te kwestie zwracało uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając dwukrotnie decyzje pierwszoinstancyjne wydane w niniejszej sprawie. Tymczasem organ I instancji w swojej ostatniej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. po raz kolejny nie uwzględnił zaleceń Kolegium. Uzasadnienie decyzji organu I instancji z dnia 6 sierpnia 2008 r. jest lakoniczne i ogólnikowe. Podobnie należy oceniać analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27 marca 2008 r. stanowiącą załącznik decyzji. W części tekstowej analizy zawarto jedynie arbitralne stwierdzenia o spełnieniu w sprawie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz podano, że w obrębie obszaru analizowanego istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca wraz z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi, zabudowa usługowo-handlowa i zabudowa magazynowa. Nie wskazano jednak, które działki sąsiednie stanowiły podstawę do określenia wymagań dotyczących nowej inwestycji, tak co do kontynuacji funkcji jak i cech oraz parametrów zabudowy. Oceniając zaś część graficzną powołanej wyżej analizy na wstępie należy zauważyć, że sporządzona została na kopii mapy w skali 1:2000 (por. oznaczenie skali mapy na k. 24 akt i kopię tej mapy stanowiącej załącznik do analizy - k. 136 akt), co narusza wymóg § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). W rozpoznawanej sprawie organ winien był posłużyć się kopią mapy w skali 1:500 lub 1:1000. a to zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Część graficzna analizy zawiera natomiast oznaczenie obiektów, na których znajduje się zabudowa usługowo-produkcyjna (linie ukośne) i w konsekwencji pozwala podzielić argument organów obu instancji, że projektowana rozbudowa jest kontynuacją funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Omawiany dokument nie pozwala natomiast ocenić, czy zachowane będą inne wymogi, a to parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych. Wprawdzie w pkt 6 części tekstowej analizy podano cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obrębie obszaru analizowanego, jednak w żaden sposób nie odniesiono ich do konkretnych działek, ogólnie powołując się na "obliczenia szacunkowe dokonane na podstawie mapy" oraz wizję lokalną której wyników nie dołączono do akt. Takie ustalenia analizy nie pozwalają na ich weryfikację, w tym na ocenę zasadności zarzutu skarżącej dotyczącego wysokości projektowanego obiektu. W istocie bowiem nie można stwierdzić, czy w sprawie zachowano zawarte w § 7 cyt. wyżej rozporządzenia wymogi w zakresie ustalenia dopuszczalnej wysokości nowego obiektu. Z kolei dokumentacja zdjęciowa zamieszczona na k. 137 akt jest całkowicie nieprzydatna bowiem nie zawiera opisu uwidocznionych na niej obiektów. Można jedynie przypuszczać, że przynajmniej część zdjęć obrazuje istniejące obiekty inwestora. Wreszcie uszło uwagi organów orzekających, że stosownie do art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży. Tego elementu wniosek inwestora nie zawierał. Opisane wyżej wady decyzji pierwszoinstancyjnej powieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które również bez jakiejkolwiek argumentacji stwierdziło, że planowana inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tych warunkach należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w warunkach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem narusza ona art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zaś do dalszych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Dlatego zarzuty dotyczące samowolnego - jak twierdzi skarżąca - wykonania wjazdu na nieruchomość inwestora i podwyższenia poziomu jego działki, a także uciążliwości planowanej inwestycji polegające na wytwarzaniu hałasu czy zanieczyszczeniu środowiska przez samochody, a wreszcie obawy o zacienienie działki, będą mogły być podnoszone w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę lub w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji. Równocześnie Sąd odstąpił od zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, mając na uwadze fakt, że na terenie objętym wnioskiem inwestora obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego L. - "[...]" uchwalony uchwałą Nr XXIX/173/2009 Rady Miasta L. z dnia 26 marca 2009 r., opubl. w Dz. Wielk. Nr 104 z 2009 r. poz. 1670 z dnia 22 czerwca 2009 r. Z tych samych przyczyn Sąd nie zastosował art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. nie uchylił wadliwej decyzji organu I instancji. Orzeczenie w pkt. II sentencji oparte zostało o art. 152 cyt. wyżej ustawy. Wobec braku wniosku skarżącej zawierającego żądanie zwrotu kosztów postępowania (art. 210 ppsa) Sąd nie mógł orzekać o tych kosztach. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ E.Brychcy MK