II SA/Po 235/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 14 lutego 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia 5 stycznia 2012 roku Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonane. Decyzją z dnia 14 lutego 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta D. (Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D.) z dnia 5 stycznia 2012 r. nr [...], którą odmówiono M.K. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego na zakup leków. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2011 r. M.K. wystąpiła o przyznanie jej zasiłku celowego specjalnego na zakupione leki wymienione w fakturze nr [...] za kwotę 31,60, w fakturze nr [...] na kwotę 45,76 zł oraz fakturze nr [...] na kwotę 20,06 zł. Do wniosku dołączyła kserokopie tych faktur. Dnia 23 grudnia 2011 r. przeprowadzono został wywiad środowiskowy, w toku którego ustalono, że na dochody M.K. składają się zasiłek stały w wysokości 324 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł oraz dodatek mieszkaniowy za miesiące od sierpnia do stycznia 2012 r. w kwocie 27,17 zł, co łącznie stanowi 504,17 zł. Decyzją z dnia 5 stycznia 2012 r. nr [...] Burmistrz Miasta D. (Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D.), działając na podstawie art. 3, art. 8, art. 12, art. 17 ust. 1, pkt. 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 40, art. 41, art. 102, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), odmówił przyznania M.K. specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu leków. Wskazał, że na podstawie danych przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni jest osobą samotną i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w rozumieniu art. 6 pkt. 10 ustawy o pomocy społecznej. Nie pracuje, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co zostało stwierdzone orzeczeniem Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w K. nr [...] z dnia 19 listopada 2009 r. Orzeczenie wydane zostało do 31 stycznia 2013 r. M.K. jest także osobą chorującą przewlekle. Następnie Burmistrz wskazał, że miesiącu listopadzie 2011 r. wnioskodawczyni osiągnęła dochód w łącznej wysokości 504,17 zł, na który złożyły się zasiłek stały, pielęgnacyjny i dodatek mieszkaniowy. Oznacza to, że miesięczny dochód przekracza kryterium dochodowe dla jednoosobowego gospodarstwa domowego, które wynosi 477 zł. Dodał nadto, iż decyzją z dnia 17 października 2011 r. nr [...] przyznano M.K. na okres od dnia 1 października 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości odpowiadającej dziennej stawce żywieniowej w Środowiskowym Domu Samopomocy w D., która odpowiednio w miesiącu październiku 2011 r. - wyniosła 232,50 zł, w listopadzie 2011 r. - 225,00 zł oraz w grudniu 2011 r. - 232,50 zł. Burmistrz zauważył, że wnioskodawczyni jest objęta systematyczną i długotrwałą pomocą ośrodka pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego, zasiłków celowych (w tym specjalnych), zasiłku pielęgnacyjnego, dodatku mieszkaniowego oraz zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że sytuacja finansowa M.K. jest trudna, jednakże jest również stabilna, ponieważ strona dysponuje stałym źródłem dochodu, które przekracza kryterium dochodowe. Zdaniem organu w sprawie nie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający przyznanie świadczenia. Wprawdzie strona jest osoba niepełnosprawną, wymagającą leczenia i zakupu leków, to jednak w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku nie nastąpiło istotne pogorszenie sytuacji życiowej ani zdrowotnej strony. Również fakt zwrócenia pożyczonych na zakup leków pieniędzy, który podnosi w podaniu, nie może stanowić szczególnego przypadku przyznania pomocy. Do wniosku o przyznanie pomocy strona dołączyła trzy faktury za leki na łączną kwotę 97,42 zł. W opinii Burmistrza koszty te strona jest w stanie pokryć z własnych dostępnych środków finansowych. Odnosząc się do art. 41 ustawy o pomocy społecznej organ podkreślił, że zasiłek specjalny może zostać przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie przekraczającej kryterium dochodowe. Tymczasem w sprawie nie zachodzą żadne szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia; nadto z drugiej strony, udzielenie pomocy pieniężnej warunkowane jest możliwościami finansowymi ośrodka pomocy, które w danym roku są bardzo ograniczone. Burmistrz wyjaśnił też, że za szczególną okoliczność nie uznał niepełnosprawności wnioskodawczyni, gdyż jest to dysfunkcja o charakterze trwałym. Świadczenia z pomocy społecznej, a zwłaszcza w formie zasiłku celowego specjalnego mają charakter wyjątkowy natomiast nie powinny stanowić stałej lub długotrwałej formy pomocy. W odwołaniu od decyzji M.K. podniosła, że jest osobą przewlekle chorą co stwierdzone zostało orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pobiera zasiek stały w bardzo małej wysokości, co nie wystarcza na wykupywane leki. Jest zmuszona na te cele pożyczać pieniądze. Zwróciła się o uwzględnienie w sprawie jej trudnej sytuacji. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej: K.p.a.), art. 2 ust. 1, art.3 ust. 2, art. 7, art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Wyjaśniło, że specjalny zasiłek celowy określony w art. 41 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organ stwierdził, iż z zebranego materiału wynika, że we wrześniu 2011 r. M.K. uzyskała dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w wysokości 504,17 zł, na który składał się: zasiłek stały - 324,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny - 153,00 zł oraz dodatek mieszkaniowy - 27,17 zł. Zatem miesięczny dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe dla jednoosobowego gospodarstwa domowego, który wynosi 477,00 zł. M.K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i znajduje się w trudnej sytuacji materialno-bytowej od dłuższego czasu, ponieważ jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, przewlekle chorą i z pewnością wymagająca systematycznego leczenia wynikającego chociażby z jej stanu zdrowia i wieku, a sytuacja zdrowotna odwołującej ma charakter schorzeń przewlekłych. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 19 listopada 2009 r. nr [...] M.K. została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zachodzi zatem jeden z warunków uprawniających do przyznania świadczeń z pomocy społecznej (niepełnosprawność - art. 7 pkt 5 ustawy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało jednak, że decyzja Burmistrza odmawiająca w tej konkretnej sprawie pomocy na sfinansowanie kosztów wykupionych leków jest prawidłowa i adekwatna do sytuacji skarżącej. Z materiału sprawy wynika bowiem, iż M.K. objęto znaczącą pomocą finansową ze środków pomocy społecznej w zakresie dożywiania, udokumentowana przyznana łączna pomoc na okres siedmiu miesięcy wynosi kwotę 1.410 zł, co stanowi miesięcznie dodatkową pomoc przeciętnie w wysokości między 232,00 zł a 248,00 zł. Skarżąca korzysta też z systematycznego wsparcia ze środków publicznych w formie specjalnych zasiłków celowych na różne cele związane z zakupem żywności albo dożywianiem, zakupem leków, opału czy opłaty za energie elektryczną, a zatem od wielu lat ze środków pomocy społecznej współfinansowane są w części jej podstawowe potrzeby bytowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podobnie jak Burmistrz, uznało, że dochód M.K. jest wprawdzie niski, jednakże stały oraz stabilny i przekraczający kryterium określone przez ustawodawcę. W takiej sytuacji udzielenie pomocy na charakter fakultatywny i z uwagi na ograniczone środki pomocy społecznej nie ma pierwszeństwa w stosunku do potrzeb innych potrzebujących. Udzielenie pomocy uzależnione jest od wystąpienia szczególnego przypadku. Tymczasem z materiału dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego, który stanowi podstawowy dowód, z uzasadnienia decyzji administracyjnej, ani z wniosków strony nie wynika, aby sytuacja zdrowotna czy finansowa skarżącej w ostatnim czasie, bezpośrednio poprzedzającym okres wystąpienia z wnioskiem uległa znaczącemu, nagłemu pogorszeniu. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których podkreślono wyjątkowy charakter specjalnego zasiłku celowego. W skardze M.K. zarzuciła, że do jej dochodu wliczono zasiłek na dożywianie, który nie powinien być uwzględniany. Zaznaczyła też, że w decyzji oparto się na danych dotyczących pomocy na dożywianie z miesięcy od stycznia do kwietnia 2012 r., podczas gdy wniosek złożyła w grudniu 2011 r. Podkreśliła też, że nie dysponuje żadnymi innymi źródłami dochodów poza tymi, które uzyska od instytucji pomocy społecznej. Nie jest zatem w stanie pokryć wszystkich niezbędnych wydatków, a zwłaszcza związanych z zakupem leków. W konkluzji M.K. zwróciła się u uwzględnienie w toku rozpatrywania sprawy jej szczególnie trudnej sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W odniesieniu do podniesionych w skardze okoliczności organ wyjaśnił, że dochód skarżącej ustalił na kwotę 504,17 zł i wliczył tylko zasiłek stały, zasiłek pielęgnacyjny oraz dodatek mieszkaniowy. Podkreślił też, iż niepełnosprawność stanowi dysfunkcję o charakterze trwałym, natomiast zasiłek specjalny celowy może być przyznany w sytuacjach wyjątkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ponadto zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast w myśl art. 41 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jest spełnienie kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł miesięcznie (art. 8 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz.U. Nr 127, poz. 1055), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Powołane wyżej przepisy w sposób jednoznaczny określają przesłanki, jakie muszą zostać spełnione przez osobę ubiegającą się o tę formę pomocy społecznej. Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej pomocy w formie zasiłku celowego (zwykłego) z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Należy wskazać, że wniosek o zasiłek skarżąca złożyła 7 grudnia 2011 r., a więc co do zasady, zgodnie z art. 8 ust 3 ustawy o pomocy społecznej, jej sytuację materialną należało oceniać z uwzględnieniem wszystkich przychodów z listopada 2011 r. (miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku). Na przychody te składały się zasiłek stały w wysokości 324 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł oraz dodatek mieszkaniowy za miesiące od sierpnia do stycznia 2012 r. w kwocie 27,17 zł, co łącznie stanowi 504,17 zł. Kopie decyzji o przyznaniu tych świadczeń (decyzja z dnia 4 sierpnia 2011 r. nr [...], decyzja z dnia 18 grudnia 2009 r. nr [...]), za wyjątkiem decyzji dotyczącej zasiłku stałego, organ pierwszej instancji przesłał Sądowi wraz z pismem z dnia 21 kwietnia 2012 r. Istnienia prawa do zasiłku stałego skarżąca jednak nie kwestionowała (odnotowano je także w formularzu wywiadu środowiskowego), stąd Sąd przyjął, iż uprawnienie do zasiłku stałego w wysokości 324 zł miesięcznie istniało w miesiącu listopadzie 2011 r. Mając na uwadze niewątpliwe przekroczenie kryterium dochodowego w miesiącu listopadzie 2011 r., w sprawie podstawową kwestią jest rozstrzygnięcie czy w odniesieniu do sytuacji osobistej i materialnej skarżącej w kontekście zgłoszonej potrzeby (wniosek o pokrycie kosztów zakupu leków) można mówić o "szczególnie uzasadnionym przypadku". Zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) przy przekroczeniu kryterium dochodowego zasiłek celowy specjalny może być przyznany tylko i wyłącznie w takich przypadkach. W tym miejscu Sąd zaznacza, że podziela w pełni ugruntowaną już linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl której przyznanie zasiłku celowego specjalnego może nastąpić tylko w zupełnie wyjątkowych przypadkach. Jednakże po analizie całego materiału dowodowego Sąd doszedł do przekonania, że niniejsza sprawa - z uwagi na szczególne okoliczności - wymaga indywidualnej oceny. Za takim podejściem przemawia, z jednej strony, bardzo trudna sytuacja zdrowotna skarżącej, a z drugiej - charakter zgłoszonej potrzeby (zakup leków), co do której nie można wykluczyć, iż służyła w danym przypadku bardzo pilnym potrzebom zdrowotnym. Z przedłożonego do akt sądowych (k. 29) orzeczenia o niepełnosprawności M.K. wynika, że jest ona osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że od skarżącej nie można wymagać podjęcia samodzielnych starań w celu uzyskania dodatkowych środków finansowych na własne utrzymanie, a jednocześnie nie można wykluczyć, iż ze względu na stan zdrowia jest ona zmuszona do przyjmowania w niektórych miesiącach niezbędnych leków za kwoty przekraczające posiadane środki finansowe otrzymywane w normalnym trybie z pomocy społecznej (a wielkość tych środków - co wymaga podkreślenia, nieznacznie tylko przekracza kryterium dochodowe). W sytuacji zdrowotnej i osobistej skarżącej wystąpienie o pokrycie kosztów zakupionych leków powinno być zatem wnikliwie i indywidualnie rozważone w kontekście art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Organy powinny zwłaszcza ustalić czy leki wymienione w fakturach przedstawionych przez M.K. stanowią leki, których przyjmowanie wiąże się z pogorszeniem jej stanu zdrowia oraz czy zostały przepisane (zalecone) przez lekarza jako środki pilnie wymagające zastosowania, a skarżąca nie ma innej możliwości ich pozyskania aniżeli zakup z własnych środków finansowych. Dla przesądzenia tych kwestii nie są wystarczające spostrzeżenia pracownika socjalnego odnotowane w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, albowiem pilna potrzeba przyjmowania określonych leków mogła nie zostać przez niego w ten sposób zidentyfikowana. W celu dokonania powyższych ustaleń Burmistrz Miasta D. zwróci się do skarżącej o przedłożenie albo wskazanie dowodów, z których wynika, że zakup leków określonych w fakturach nr [...], nr [...] oraz nr [...] był nagły, konieczny i w danym miesiącu przekraczał jej możliwości finansowe. Jeżeli takie wyjątkowe okoliczności zostaną wykazane, przyznanie zasiłku specjalnego na potrzeby zdrowotne w tej konkretnej sprawie może być uznane za dopuszczalne. Mając na uwadze powyższe Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - dalej: P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.