II SA/Po 236/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008r. sprawy ze skargi G. i M. W. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty w N.T. z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżących kwotę [...]-,zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ M. Kwiecińska Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. [...] Wojewoda W., po rozpatrzeniu zażalenia M. W. i G. W. od postanowienia Starosty N. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], którym odmówiono zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego na ich wniosek w sprawie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę pomieszczeń na cele usługowo-handlowe obiektów zlokalizowanych na działkach o nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w N.T. - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Dnia [...] listopada 2007 r. M. W. i G. W., powołując się na art. 98 § 1 K.p.a., wnieśli o zawieszenie postępowania o pozwolenie na budowę toczącego się z ich inicjatywy, motywując to koniecznością uzgodnienia projektu, uzyskania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych oraz zgody Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rozbiórkę istniejących obiektów. Do pisma załączyli wniosek o zaopiniowanie zamiaru rozbiórki obiektów handlowo usługowych stanowiących pozostałości Fabryki O. skierowany do Konserwatora Zabytków. Odmawiając zwieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1 i art. 101 § 3 K.p.a. Starosta N. wyjaśnił, że w wyniku sprawdzenia wniosku o pozwolenie na budowę w trybie art. 35 Prawa budowlanego stwierdzono, iż przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji Burmistrza N.T. Skarżący postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. zostali wezwani do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie do dnia 19 listopada 2007 r. Zdaniem Starosty N. wystąpienie na tym etapie o zawieszenie postępowania nie ma podstaw, bowiem nawet podjęcie uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków nie zmieni faktu, że zamierzenie budowlane jest niezgodne z warunkami zabudowy. W ocenie organu nie zachodzą również przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 pkt 4 K.p.a. Inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku kompletny projekt budowlany, to jest taki, który posiada wszystkie opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Brak formalny projektu nie daje podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 pkt 4 K.p.a. W konkluzji Starosta N. stwierdził, że odmowa zawieszenia postępowania podyktowana była koniecznością zachowania zasad równego traktowania obywateli (art. 7-9 K.p.a.) oraz załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki. W zażaleniu na postanowienie skarżący zarzucili postanowieniu brak podstawy prawnej, a ponadto błędną interpretację art. 35 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu podnieśli, że organ nie wskazał, dlaczego zawieszenie postępowania nie było możliwe. Zgodnie z art. 98 § 1 organ może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zdaniem skarżących przesłanki odmowy zawieszenia postępowania nie zachodziły. Niezrozumiały był również dla nich argument dotyczący szybkości postępowania. Zawieszenie postępowania wywoływałoby bowiem negatywne skutki tylko wobec wnioskodawcy. M. W. i G. W. zakwestionowali także powołaną przez organ podstawę zawieszenia - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Utrzymując postanowienie w mocy Wojewoda W. stwierdził, że art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem tym rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Z art. 98 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne może być zawieszone na żądanie strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, b) żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiają się inne strony, c) zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Organ powinien starannie rozważyć zarówno słuszny interes strony wyrażony w żądaniu zawieszenia postępowania i interes społeczny, któremu zawieszenie postępowania mogłoby zagrażać. Wojewoda wskazał, że w wyniku sprawdzenia w trybie art. 35 Prawa budowlanego, stwierdzono niezgodność projektu budowlanego z warunkami określonymi w decyzji Burmistrza N.T. z dnia [...] listopada 2006 r. (znak [...] o warunkach udowy, na podstawie których winien projekt budowlany zostać opracowany. W dniu [...] listopada 2007 r. Starosta N. wezwał inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej. W odpowiedzi na wezwanie inwestor wystąpił o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania uzgodnienia projektu lub uzyskania zgody Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na realizację przedsięwzięcia. W ocenie Wojewody W. były podstawy do odmowy zawieszenia postępowania, bowiem w zaskarżonym postanowieniu został jednoznacznie wykazany brak związku pomiędzy zawieszeniem postępowania, a udzieleniem pozwolenia na budowę. W skardze M. W. i G. W. zarzucili błędną interpretację art. 98 § 1 oraz art. 35 § 1 K.p.a. Zaznaczyli, że organ kierował się niejasnymi przesłankami przy wydawaniu postanowienia, nienależycie je uzasadnił i nie wskazał merytorycznych i obiektywnych przyczyn uniemożliwiających wydanie postanowienia innego niż zaskarżone. Organ odwoławczy nie wskazał także powodów przyjętego rozstrzygnięcia. Skarżący podnieśli, iż zgodnie z art. 98 § 1 K.p.a. mogli wystąpić wnioskować o zawieszenie postępowania. Nie budziło wątpliwości skarżących, iż należą do grona osób zainteresowanych, brak jest wskazania strony lub stron, które byłyby przeciwne pozytywnemu rozpatrzeniu wniosku oraz nie wskazano interesu społecznego, który mógłby zostać naruszony. M. W. i G. W. zauważyli też, że zarówno organy pierwszej jak i drugiej instancji nie wskazały przyczyn, dla których zastosowanie art. 98 § 1 K.p.a. nie było możliwe, a skoncentrowały się wyłącznie na brakach formalnych złożonego wniosku o pozwolenie na budowę. Wskazanie na art. 35 § 1 K.p.a. skarżący uznali za całkowicie chybione. Rozpatrzenie sprawy leży w interesie wnioskodawcy, a wszelkie działania prowadzące do wydłużenia postępowania dotyczą tylko i wyłącznie jego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Wniosek o zawieszenie postępowania M. W. i G. W. oparli na art. 98 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jakkolwiek art. 98 § 1 K.p.a. określa podstawę do fakultatywnego zawieszenia postępowania ("organ może"), to sposób jego sformułowania nie pozostawia wątpliwości, iż postanowienie odmowne może zapaść jedynie, gdy spełnione zostaną przesłanki określone w tym przepisie. W piśmiennictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy powyższe przesłanki zostaną spełnione, organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie i nie jest uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne (A. Wróbel, Komentarz do art. 98 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, str. 585). Również w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, w świetle którego omawiana regulacja opiera się na założeniu, że dysponentem postępowania wszczętego na żądanie zainteresowanego jest on sam. Choć zawarte w art. 98 § 1 K.p.a. sformułowanie "może zawiesić postępowanie" oznacza, że spełnienie przesłanek nie pociąga automatycznie obowiązku zawieszenia postępowania, to jednak nie może być ono rozumiane jako upoważnienie do podejmowania dowolnego rozstrzygnięcia w tym zakresie (zob. wyrok z dnia 3 lutego 1999 r., SA/Sz 1714/97, publ. LEX nr 36914; wyrok z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II OSK 2002/06, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd Sąd, w tym składzie, w całości podziela. Wykraczały poza zakres sprawy administracyjnej zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (i postanowienia go poprzedzającego) wywody dotyczące przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Postępowanie objęte zaskarżeniem dotyczyło wyłącznie wniosku złożonego w trybie art. 98 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi samoistną podstawę rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania, a organ oceniając wniosek powinien badać go tylko w świetle określonych tam przesłanek. Odmowa zawieszenia może nastąpić tylko wtedy, gdy sprzeciwiają się temu inne strony lub zagraża to interesowi społecznemu. W tej sprawie, organ nie wykazał żadnej z tych przesłanek. Zasługiwał również na uwzględnienie zarzut obejmujący naruszenie art. 35 § 1 K.p.a. Stwierdzenie organu pierwszej instancji (którego Wojewoda nie zakwestionował), że realizacja zasady szybkości postępowania przemawia za odmową zawieszenia postępowania, jest całkowicie błędne. Z art. 35 § 5 K.p.a. wprost wynika, że okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów załatwiania spraw. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zbadać czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania na wniosek strony określone w art. 98 K.p.a. i na tej postawie wydać rozstrzygnięcie. Jedynie na marginesie sprawy Sąd wskazuje, że w pełni prawidłowy przebieg postępowania objętego skargą powinien zostać poprzedzony ustaleniem (czego nie uczyniono) kręgu stron w postępowaniu głównym o pozwolenie na budowę (właściciele, użytkownicy wieczyści działek sąsiednich) i, jeżeli takie osoby istnieją, zawiadomieniem ich o toczącym się postępowaniu oraz jego stanie (zob. art. 98 § 1 in fine K.p.a.). Mając na względzie powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ M.Kwiecińska MK