II SA/Po 2368/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Słupczyński (spr.) Sędzia WSA Maciej Dybowski Asesor sądowy Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sądowy Teresa Matuszewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2004r. sprawy ze skargi Gminy S.L. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy dotyczącej statusu gminy o d d a l a s k a r g ę /-/ E. Podrazik /-/ R. Słupczyński /-/ M. Dybowski AR Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym ( t. jedn.-Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zmian. ) stwierdził nieważność § 4 Regulaminu Rady Gminy S. L., stanowiącego Załącznik nr 5 do Uchwały nr [...] Rady Gminy S.L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy S.L., ze względu na istotne naruszenie obowiązującego prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że regulacja § 4 Regulaminu, upoważniająca Przewodniczącego Rady do reprezentowania jej na zewnątrz, jest niezgodna z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznych kompetencji przewodniczącego należy organizowanie prac rady oraz prowadzenie jej obrad. Zadania te zostały w ustawie wskazane w sposób wyczerpujący. Od powyższego orzeczenia Gmina S.L. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, w której domaga się uchylenia w całości aktu nadzoru. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik gminy podniósł, iż zakwestionowany § 4 Regulaminu dotyczy kwestii obsługi Rady, którą miało zajmować się Biuro Rady, wchodzące w skład Urzędu Gminy. Według skarżącej regulacja ta nie narusza przepisu art. 22 ustawy o samorządzie gminnym, według którego statut gminy określa organizację wewnętrzną gminy oraz tryb pracy jej organów. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu nadzoru wynika, że chciał on orzec nieważność § 3 ust. 2 Regulaminu , dotyczącego reprezentowania Rady Gminy S.L. na zewnątrz przez jej Przewodniczącego. Taka kompetencja przewodniczącego miałaby wynikać z tego, że przepis art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi wyczerpującego katalogu jego zadań i obowiązków. Jego rola jako organizatora pracy organu stanowiącego gminy przyjmować może również – zależnie od okoliczności - formy przedstawicielskie i reprezentacyjne. Takie unormowanie potwierdza ,według strony skarżącej, faktyczne przejawy pracy organizatorskiej i zwyczajowo zaakceptowanej roli przewodniczącego rady gminy, który działa w imieniu rady i z jej upoważnienia, a jego działania mają charakter zewnętrznej reprezentacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyjaśnił , że jego orzeczenie dotyczyło § 3 ust. 2 Regulaminu , a podanie w rozstrzygnięciu przepisu § 4 Regulaminu , jako niezgodnego z prawem , stanowiło pomyłkę. Odnośnie kwestii merytorycznej organ nadzoru przyznał, że art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi co prawda wyczerpującego katalogu obowiązków przewodniczącego rady gminy , jednakże nie może z tego wynikać dowolność w podejmowaniu czynności przez niego. Zakres tych czynności jest bowiem ograniczony pod względem celowości ( organizowanie prac rady i prowadzenie jej obrad ), jak również tym, że rada gminy jest organem kolegialnym, wypełniającym swoje kompetencje na zwoływanych sesjach, podejmującym stosowne decyzje w drodze głosowania uchwał. Według organu nadzoru przewodniczący jest zatem upoważniony ustawowo do podejmowania wyłącznie czynności technicznych, dotyczących bezpośrednio organizowania pracy rady gminy, nie może natomiast reprezentować jej na zewnątrz, gdyż działając jednoosobowo w imieniu rady przekroczyłby swoje kompetencje. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył , co następuje: Skarga wniesiona przez Gminę S.L. okazała się nieuzasadniona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego (dotyczącego faktycznie § 3 ust. 2 Regulaminu Rady Gminy S.L., a nie – jak błędnie podał Wojewoda - § 4 Regulaminu) stanowiły przepisy ustawy o samorządzie gminnym z dnia 08.03.1990r. (t. jedn.-Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zmian ). Zgodnie z przepisem art. 11 a ust. 1 powyższej ustawy organami gminy są: rada gminy jako organ stanowiący i kontrolny oraz wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy. Rada gminy jest przy tym organem kolegialnym, podejmującym decyzje w postaci uchwał, zapadających określoną większością głosów radnych (art. 14 powołanej ustawy).Tylko w tym trybie rada gminy może realizować swoje kompetencje stanowiące, wynikające z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Przewodniczący rady gminy nie stanowi natomiast odrębnego organu gminy. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdza wyraźnie, iż jego zadaniem jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. Należy zatem uznać, że podstawowe zadania i kompetencje przewodniczącego rady określa ustawa samorządowa, sprowadzając je niewątpliwie do czynności materialno- technicznych (stanowisko takie podziela również doktryna, patrz: A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997r., s. 161 oraz A. Szewc, G. Jyż i Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2000r., s.162). Kompetencje przewodniczącego, dotyczące działalności rady, wynikają zatem przede wszystkim z uregulowań powyższej ustawy, bardziej szczegółowo są natomiast określane w statucie gminy lub w regulaminie rady. W przedmiotowym Regulaminie Rady Gminy S.L. skonkretyzowano obowiązki jej przewodniczącego, zaliczając do nich : zwoływanie , przygotowanie i prowadzenie sesji Rady (§ 5 ust. 2 , § 9 ust.1 i § 11 Regulaminu) oraz przekazywanie podjętych uchwał Wójtowi (§ 22 ust.3). Powyższe kompetencje przewodniczącego są niewątpliwie zgodne z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem należą do kategorii czynności materialno- technicznych, służących organizowaniu pracy Rady oraz prowadzeniu jej obrad. Rada Gminy S.L., zgodnie z postanowieniami własnego Regulaminu (§ 2 ust. 1), działa wyłącznie na sesjach, poprzez komisje oraz przez Wójta, w zakresie, w jakim wykonuje on jej uchwały. Sprawy należące do jej kompetencji – określone w ustawie o samorządzie gminnym, innych ustawach oraz przepisach wydanych na podstawie ustaw – rozpatruje i rozstrzyga jedynie w formie uchwał (§ 7 ust. 1 Regulaminu). Ze względu na powyższe uregulowania ustawowe i regulaminowe niedopuszczalne było powierzenie Przewodniczącemu Rady Gminy funkcji reprezentowania jej na zewnątrz wobec osób trzecich. Działając jako jednoosobowy reprezentant Rady w sensie prawnym (składanie oświadczeń woli z jej upoważnienia i w jej imieniu),wykonywałby bowiem kompetencje zastrzeżone ustawowo wyłącznie dla całej Rady, jako kolegialnego organu gminy. Gdyby z kolei przepis § 3 ust. 2 Regulaminu rozumieć jako odnoszący się wyłącznie do zwyczajowego reprezentowania przez Przewodniczącego Rady Gminy np. na spotkaniach z przedstawicielami władz państwowych czy samorządowych to należałoby uznać taką regulację za zbędną. Ta specyficzna funkcja przewodniczącego wynika bowiem z określonej praktyki samorządu gminnego oraz z ustawowego obowiązku organizowania pracy rady i nie wymaga przez to specjalnego uregulowania w regulaminie rady gminy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że ogólnikowy zapis o reprezentowaniu na zewnątrz Rady Gminy S.L. przez jej przewodniczącego mógłby spowodować w praktyce kontrowersje dotyczące tego ,w jak szerokim stopniu stosować tak rozumianą reprezentację . Nie byłoby to z pewnością zgodne z intencją ustawodawcy, który zakreślił przecież w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym granice kompetencji przewodniczącego rady gminy, związane z jej funkcjonowaniem. Brak przedmiotowego zapisu wykluczy zatem możliwość wystąpienia w przyszłości sytuacji, w których przewodniczący mógłby działać w imieniu Rady Gminy S.L. z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Ponieważ zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie, Sąd na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr.153, poz.1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 z późn. zmian.) orzekł o jej oddaleniu . /-/M. Dybowski /-/R. Słupczyński /-/ E. Podrazik