II SA/Po 2369/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska ( spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Maria Kwiecińska Protokolant: sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2006r. sprawy ze skargi W.Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Kwiecińska /-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska Decyzją z dnia [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu wniosku W.Z. w sprawie wyrażenia zgody na podjęcie działalności w sklepie spożywczym w K. wyraził zgodę na podjęcie działalności w zakresie sprzedaży środków spożywczych w opakowaniach jednostkowych, piwa, wina oraz luzem wyrobów cukierniczych w ilościach dostosowanych do powierzchni sali sprzedaży w sklepie spożywczym, natomiast nie wyraził zgody na podjęcie działalności w zakresie sprzedaży mięsa i jego przetworów oraz przetworów mleczarskich bez opakowań jednostkowych w sklepie spożywczym. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przeprowadzone kontrole sanitarne w przedmiotowym sklepie, wykazały, że nie spełnia on wymagań higieniczno-sanitarnych określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych zakładów i wymagań dotyczących higieny w procesie produkcji i w obrocie artykułami oraz materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z tymi artykułami (Dz. U. Nr 234, poz.1979) oraz Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2002r. w sprawie warunków sanitarnych i higienicznych w obrocie środkami spożywczymi sprzedawanymi luzem, łatwo psującymi się dietetycznymi środkami spożywczymi, sypkimi i nieopakowanymi środkami spożywczymi oraz materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z tymi środkami spożywczymi (Dz. U. Nr 234 , poz. 1976) do sprzedaży mięsa, wędlin i przetworów mleczarskich bez opakowań jednostkowych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W.Z. w piśmie z dnia [...], żądając jej uchylenia w pkt. 2-7 i wydania orzeczenia zgodnie z przepisami i stanem rzeczywistym. Według strony odwołującej wniosek o poszerzenie zgody na działalność nie obejmował czynności, które były przedmiotem badania przez pracownice PPIS w K. Ponadto decyzje odmawiające zgody wydano nie w oparciu o przepis, lecz o nieostre pojęcie dobrej praktyki higienicznej. Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. na podstawie art. 27 ust.1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz. 575) po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż ocena sanitarna przeprowadzona w dniu [...] przez pracownika Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P. w pełni potwierdziła zarzuty stawiane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. Warunki panujące w sklepie nie spełniają wymagań rozporządzeń, które wskazał organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła W.Z., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. Decyzji zarzuciła obrazę m.in.: - art.24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art.145 § 3 kpc, gdyż w kontroli w toku postępowania odwoławczego uczestniczyła w dniu [...] zarówno osoba będąca przedstawicielem organu odwoławczego jak i osoba z PPS w K. H.S., która dokonywała czynności w I instancji i była odpowiedzialna za nadzór nad tym sklepem. Całej kontroli w dniu [...] dokonała H.S., mimo że powinna być ze sprawy wyłączona, - art. 145 § 1 pkt 1 i 4 oraz art.156 § 1 pkt 6 i 7 kpa, gdyż w dniu [...] w siedzibie PSSE w K. skarżąca nie składała wniosku, na który fałszywie powołują się organy I i II instancji, - art. 61 § 1 kpa i art.27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 4 pkt 3 i art.36 ust.1 tej ustawy , gdyż bezprawnie wszczęto postępowanie, mimo braku wniosku skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdził, że nieuzasadniony jest zarzut, iż naruszony został art.24 § 1 pkt 5 i art.145 § 1 pkt 3 kpa. W trakcie kontroli przeprowadzonej u skarżącej w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez organ II instancji była obecna pracownica organu I instancji jako osoba towarzysząca, w celu ewentualnego złożenia dodatkowych wyjaśnień. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie miał podstaw do wyłączenia swojego pracownika przeprowadzającego czynności kontrole, gdyż z całą pewnością nie brał on udział w niższej instancji w wydawaniu zaskarżonej decyzji, a także nie miał kompetencji do podejmowania decyzji o wyłączeniu w stosunku do pracownika innego organu, w tym przypadku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, przy czym w myśl art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w art.6-16 kodeksu postępowania administracyjnego zostały określone zasady ogólne. Wśród tych zasad w art.10 kpa została wyrażona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje adm.) koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi m.in. w art.10 kpa.. Strona ma, bowiem prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Jest to prawo strony do wypowiedzenia się w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art.10 § 1 kpa.. Odnosząc powyższe uwagi do realiów sprawy stwierdzić należy, że organy administracyjne naruszyły omówione wyżej zasady administracyjne. W aktach sprawy brak jest dowodów świadczących o tym, iż skarżąca W.Z. została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z protokołem kontroli przeprowadzonej w dniu [...] w sklepie spożywczym należącym do niej. Nie mając możliwości zapoznania się z przedmiotowym protokołem, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji i ustosunkowania się do jego treści organ administracji naruszył art. 10 kpa. Drugą istotną kwestią w niniejszej sprawie jest naruszenie art.24 kpa. dotyczącego wyłączenia pracownika. Z akt sprawy wynika, że pracownik Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. brał udział w przeprowadzaniu kontroli w dniu [...] tj. w trakcie postępowania toczącego się przed organem I instancji, jak i w dniu [...] w trakcie postępowania odwoławczego przed organem II instancji. Sąd nie może zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, który w odpowiedzi na skargę wskazał, iż pracownica organu I instancji podczas kontroli przeprowadzonej u skarżącej w ramach postępowania odwoławczego była obecna jako osoba towarzysząca, w celu ewentualnego złożenia dodatkowych wyjaśnień. Nazwisko i podpis pracownika Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. H.S. jako osoby kontrolującej wyraźnie widnieje w dwóch powyżej wskazanych protokołach z przeprowadzonych czynności kontrolnych, co jednoznacznie wskazuje, że brała ona udział w wydaniu zaskarżonych decyzji I i II instancji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 wyraźnie stanowi, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji wydaniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu zaznaczyć należy, że pracownicy organów wchodzą w skład pojęcia urzędu administracji rozumianego jako zespół osób bądź odpowiednio zorganizowany zespół osób przydany organowi administracji publicznej do pomocy w pełnieniu jego funkcji (J.Boć (w:) A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski Administracja publiczna..., s. 173). Każdemu, zatem organowi towarzyszy jakiś urząd, stanowiący jego aparat pomocniczy w skład, którego obok czynnika ludzkiego (pracownicy urzędu) wchodzą określone środki techniczne, jak budynki i ich wyposażenie. Aparat pomocniczy odgrywa znaczącą rolę w procesie wydawania decyzji. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie pracownik Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. H.S. dokonując kontroli w sklepie skarżącej zarówno podczas toczącego się postępowania przed I jak i II instancją brała w znacznym stopniu udział w wydaniu zaskarżonych decyzji, a zgodnie z przepisem art.24 § 1 pkt 5 kpa, osoba, która brała udział w wydaniu decyzji organu administracyjnego I instancji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego, aż do aktu wydania decyzji organu odwoławczego. Reasumując, należy uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 10 i 24 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art.145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze z,.) uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić uwagi wskazane przez Sąd w powyższych rozważaniach. Z tych względów orzeczono jak w pkt.1 sentencji wyroku. Natomiast rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 wyroku uzasadnia treść art.152 ustawy. /-/M. Kwiecińska /-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska