II SA/Po 237/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka spr./ Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi W. i W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykładni decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu; I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Burmistrza z dnia [...] nr [...] a nadto postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] i postanowienia Burmistrza z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga Burmistrz decyzją z dnia [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił inwestorom W. i W. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w N. T. W dniu [...]. na podstawie art. 154 § 2 kpa oraz art. 155 kpa Burmistrz zmienił powyższą decyzję o warunkach zabudowy w zakresie określenia przedmiotu inwestycji w ten sposób, że dopuszczono możliwość wybudowania budynku parterowego lub parterowego z użytkowanym poddaszem o wysokości do 8 m. Wśród zawartych w decyzji warunków i wymagań ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego Burmistrz wskazał, że inwestycja obejmuje budowę pawilonu handlowego, lokalizowanego na okres tymczasowy, do czasu rozpoczęcia robót budowlanych przy inwestycji gminnej drogi obwodowej N. T. Kierownik Wydziału Geodezji Urbanistyki i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w N. T. z upoważnienia Burmistrza postanowieniem z dnia [...] oraz z [...] na podstawie art. 113 kpa sprostował zapis w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] zmienionej decyzją z [...] w ten sposób, że warunki zabudowy zostały ustalone dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na działce o numerze [...] i na działce o numerze [...] oraz ustalono dla działek ewidencyjnych numer [...] i [...] funkcję zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W dniu [...] stycznia 2006 r. Starostwo Powiatowe w N. T. zwróciło się do Gminy N. T. z wezwaniem o pisemne odniesienie się do wyjaśnień W. i W. S. w związku z pismem Burmistrza z dnia [...] stycznia 2006 r. dotyczącego lokalizacji przedmiotowego pawilonu handlowego. Burmistrz [...] postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 113 § 2 i 3 kpa "wyjaśnił na żądanie strony - Starostwa Powiatowego w N. T. ,zawartym w wezwaniu z dnia [...] stycznia 2006 r. - wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] wydanej przez Burmistrza ". Na skutek zażalenia W. i W. S. złożonego na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Burmistrza oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Burmistrz , po ponownym rozpoznaniu sprawy, w dniu [...] grudnia 2006 r. na podstawie art. 113 § 2 i 3 kpa postanowił "wyjaśnić na żądanie strony - Starostwa Powiatowego w N. T. zawartym w wezwaniu z dnia [...] stycznia 2006 r. - wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] wydanej przez Burmistrza ". Burmistrz argumentował, że użyte we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy sformułowanie "postawienie pawilonu handlowego z płyty obornickiej na okres tymczasowy na działce [...] z przeznaczeniem na cele handlowe" określa charakter budynku, rodzaj konstrukcji oraz czas jego użytkowania. Następnie organ I instancji wskazał, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy wytycznych co do konstrukcji budynku. Daje to inwestorowi możliwość zastosowania do budowy pawilonu innej technologii niż tylko płyta obornicka i nie wiąże użyciem jednego rodzaju materiału. Nadto, Burmistrz wskazał, że z uwagi na brak szczegółowych planów dotyczących rozpoczęcia budowy obwodnicy N. T. określono tymczasowy charakter pawilonu handlowego, co oznacza, że jego okres eksploatacyjny powinien być krótszy niż 20 lat. W ostatnim punkcie uzasadnienia Burmistrz wskazał, że zaprojektowany dach pawilonu nie spełnia wymogów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Zażalenie na postanowienie Burmistrza z [...] złożyli inwestorzy domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium argumentowało, że we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestorzy w sposób jasny i nie budzący wątpliwości opisali rodzaj inwestycji i takie określenie zamierzenia inwestycyjnego winno zostać zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ II instancji zakwestionował podstawę prawną postanowień Burmistrza z dnia [...] i z dnia [...] dotyczących sprostowania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium uznało również, że niedopuszczalne było wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli inwestorzy W. i W. S., domagając się jego uchylenia na podstawie art. 59 i 60 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podnosili, że decyzja o warunkach zabudowy jest ostateczna i wykonalna. Zawieszone jest postępowanie przed Starostą Powiatowym w N. T. dotyczące uzyskania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący argumentowali, że z uwagi na przedłużające się postępowanie administracyjne skarżący ponoszą rosnące koszty planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenia, wskazując, że nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonego postanowienia. Kolegium odwołało się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec tego oraz w świetle okoliczności sprawy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza z dnia [...] i uprzednie orzeczenia tych organów z dnia [...] i [...] w sprawie o wykładnię decyzji o warunkach zabudowy nie mogą się ostać. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest działalność organów administracji w zakresie dotyczącym wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy (art. 3 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Instytucję wykładni decyzji administracyjnej reguluje przepis art. 113 § 2 kpa, zgodnie z którym organ wydający decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do jej treści. Ustawodawca wskazał, więc wyraźnie, że wydanie przez organ administracji orzeczenia w sprawie wyjaśnienia treści decyzji uzależnione jest od uprzedniego żądania strony lub organu egzekucyjnego w tym zakresie. Za takie żądanie nie sposób jednak uznać pisma Starostwa Powiatowego N. T. z dnia [...] stycznia 2006 r. Wzywa ono jedynie do ustosunkowania się do treści pisma inwestorów z dnia [...] stycznia 2006 r., a nie do wyjaśnienia przez organ wątpliwości dotyczących treści decyzji o warunkach zabudowy. Z drugiej strony, a co najważniejsze, brak w sprawie żądania uprawnionego podmiotu do wydania postanowienia o wykładnię decyzji. Bezpodstawnie bowiem organ I i II instancji przyjął, że Starostwo Powiatowe w N. T. jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem o wyjaśnienie wątpliwości w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Starostwo nie było stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z pewnością nie jest także organem egzekucyjnym w tej sprawie. Pozbawione jest więc podstaw prawnych wskazanie w sentencji postanowienia z dnia [...] , jak i postanowienia z [...] ,wydanych przez Burmistrza , że wyjaśnił "na żądanie strony - Starostwa Powiatowego w N. T., zawartym w wezwaniu z dnia [...] stycznia 2006 r. - wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy". W tej sytuacji uznać należało, że Burmistrz , wydając postanowienie w przedmiocie wykładni decyzji działał z urzędu, co w świetle przepisu art. 113 § 2 kpa jest oczywiście niezgodne z prawem. Organ administracji publicznej nie może - co do zasady - wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem (wyr. WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., sygn.akt V SA 3379/03 Lex nr 164691). Tym bardziej, pozbawione podstaw prawnych jest wszczęcie postępowania z urzędu, gdy ustawodawca wymaga żądania (wniosku) określonego podmiotu. W konsekwencji orzeczenie wydane przez organ administracji w wyniku tak wszczętego postępowania jest aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa przewidzianym przez przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec powyższego wypełnione zostały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz postanowienia Burmistrza z [...], a także poprzedzających je postanowień organów I i II instancji z [...] i [...] (art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie ma potrzeby konkretnego ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych w skardze, a skierowanych przeciwko merytorycznemu rozstrzygnięciu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, skoro w ogóle brak było podstaw prawnych do jego wydania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II i III wyroku znajduje uzasadnianie w treści art. 200 i art. 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga MK