II SA/Po 237/19

Dnia 13 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 3 pkt 2-2a, pkt 10, pkt 11, pkt 22, pkt 23 lit. c, art. 5 ust. 2, ust. 4, art. 16a, art. 20 ust. 1-3, art. 23 ust. 4e, art. 24 ust. 1, ust. 2a, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa) oraz § 9 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 roku w sprawie postępowania w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), §1 pkt 2 oraz pkt 13 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu ,osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497), a także art. 104, art. 107, art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) Wójt Gminy [...] odmówił M. G. (zwanej dalej: skarżąca) prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką S. G., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2018 r. M. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad matką S. G., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie to wydane zostało przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. w dniu [...] października 2012 r. Organ przytoczył treść art. 16a ust. 1 i ust. 3oraz art. 3 pkt 22 ustawy i wskazał, ze przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących i tylko łączne spełnienie wyszczególnionych przez ustawodawcę warunków pozwala na pozytywne załatwienie wniosku tj.: zaistnienie obowiązku alimentacyjnego, spełnienie kryterium dochodowego, niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności oraz rzeczywiste sprawowanie opieki nad w/w osobą. Ustalono, iż członkami rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki są dwie osoby tj.: wnioskodawca - M. G. oraz osoba, nad którą sprawuje ona opiekę S. G.. Kolejno organ wskazał, że na podstawie zaświadczeń oraz oświadczeń dokumentujących dochód rodziny za rok bazowy tzn.: 2017 ustalono, iż łączny dochód rodziny wyniósł: [...] zł, dochód miesięczny wyniósł: [...] zł, co stanowi kwotę: [...] zł na osobę w rodzinie. W związku z powyższym kryterium dochodowe na osobę w rodzinie zostało, według organu, przekroczone o kwotę: [...] zł. Na dochód rodziny składały się: "dochód osiągnięty przez M. G. w wysokości: [...] zł (rozliczony w [...]), dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości: [...] zł oraz dochód [...] S. G. w wysokości: [...] zł (po odliczeniu składek na ubezpieczenie zdrowotne)". Organ wskazał, iż zastosowano dyspozycję zawartą w art. 5 ust. 4 ustawy tzn. do dochodu rodziny nie doliczono dochodu uzyskanego przez M. G. w ramach umów zlecenia w łącznej wysokości: [...] zł. Wskazano również, że dyspozycji zawartej w art. 5 ust. 4 nie można zastosować w odniesieniu do dochodów rozliczonych na druku: [...], do złożenia którego jest zobowiązany podatnik między innymi w przypadku zbycia papierów wartościowych. Kolejno organ przytoczył treść art. 3 pkt 23 ustawy wskazując, co należy uznać za utratę dochodu podkreślając, że katalog dochodów utraconych to katalog zamknięty. Nie można więc, w ocenie organu, potraktować jako dochodu utraconego - dochodu rozliczonego na druku: [...] w wysokości: [...] zł. Organ argumentował także, że materiał dowodowy został uzupełniony o rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu [...] listopada 2018 r. przez pracownika socjalnego. Z ustaleń wówczas poczynionych wynika, iż S. G. prowadzi gospodarstwo domowe wraz z córką - M. G.. Choruje na: choroby układu krążenia, zaburzenia rytmu serca, niedotlenienie mózgu, stan po udarze, astmę, choroby o podłożu urologicznym, ma problemy z poruszaniem. Córka sprawuje całodobową opiekę nad matką. Pomaga w codziennych czynnościach, higienie osobistej, przygotowywaniu posiłków, zapewnia pomoc w dostępie do lekarza, w przygotowywaniu i podawaniu leków, w załatwianiu spraw urzędowych, zakupach, zaopatrzeniu w środki pomocnicze. Reasumując organ stwierdził, że bezsprzecznym jest fakt, iż rodzina nie spełnia kryterium dochodowego określonego w ustawie o świadczeniach rodzinnych ([...] zł na osobę w rodzinie). Wskazano, iż w poprzednim okresie zasiłkowym M. G. była uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, lecz kwota przekroczenia jest wyższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego, stąd też nie można zastosować dyspozycji zawartej w art. 16a ust. 3 ustawy. Jednocześnie organ podkreślił, że nie kwestionuje posiadania przez S. G. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, z powodu której ma ona znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji i potrzebuje stałej lub długotrwałej opieki, rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki oraz faktu sprawowania przez córkę opieki nad matką. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego zmuszony był jednak odmówić przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. G. zarzucając, że decyzja organu I instancji jest rażąco niesprawiedliwa, a postępowanie było powierzchowne, mało wnikliwe, nieobiektywne, pobieżne i bardzo stronnicze. Zdaniem odwołującej się dokładna analiza materiału dowodowego w sprawie winna prowadzić do wniosku, że wnioskowane świadczenie jest należne. Odwołująca się wywodziła, że dochód M. G., jaki ona uzyskała ze sprzedaży papierów wartościowych w kwocie [...]zł został przejęty przez Bank, albowiem na zakup tychże papierów wartościowych, został wzięty kredyt. Zdaniem odwołującej się do dochodu należy podejść myśląc w sposób racjonalny, ekonomiczny i zgodny z zasadami logiki. Dochód powstaje wtedy gdy od przychodu odejmie się koszty uzyskania przychodu. W ocenie odwołującej się kosztem uzyskania przychodu był kredyt wzięty w Banku na zakup wspomnianych akcji papierów wartościowych. Odwołująca została nadto obciążona kosztami prowizji od sprzedanych akcji, a także odsetkami za wzięty kredyt na zakup tychże akcji papierów wartościowych. Odwołująca wskazała także, że nie ma żadnych źródeł dochodu, a musi się opiekować matką przez całą dobę, a jej osobista sytuacja również nie jest dobra. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr SKO- [...]/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art, 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Uzasadniająca rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny w sprawie, przywołało podstawy materialnoprawne rozstrzygnięcia i stwierdziło, że zasiłek opiekuńczy przysługuje jeśli spełnione jest kryterium dochodowe, które w okresie zasiłkowym [...] wynosi [...] zł na osobę w rodzinie. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji co do ziszczenia się w sprawie przesłanek do przyznania świadczenia, jednocześnie wskazując, iż nie została spełniona przesłanka kryterium dochodowego, albowiem dochód w rodzinie wyniósł w przeliczeniu na osobę [...] zł . W tym kontekście organ wskazał, że kredyt nie stanowi dochodu utraconego w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 23 ustawy i skarżąca nie ma racji co do błędnego zakwalifikowania kredytu. Odnosząc się do "innych zarzutów odwołania" organ wywodził, że przepisy ustawy należą do przepisów bezwzględnie obowiązujących organ ma obowiązek wydać decyzję odmowną w każdym przypadku niespełnienia wymogów, od których zależy przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła M. G. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i zarzucając, że wydana decyzja jest rażąco niesprawiedliwa, nieobiektywna i krzywdząca. Skarżąca domagała się uchylenia decyzji SKO i wniosła o powołanie biegłego sądowego z dziadziny papierów wartościowych na okoliczność kwalifikacji wziętego kredytu. Skarżąca podkreśliła, że w poprzednich latach miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w opieką nad niepełnosprawną matką. Zaś kredyt wzięty na zakup akcji przez M. G., był zaciągnięty wiele lat temu i pomimo tej okoliczności przyznawano jej świadczenie. Skarżąca zaakcentowała ponownie, że wzięcie kredytu to nie jest dochód tylko koszty ewentualnego zysku, o ile sytuacja na giełdzie jest dobra. W przypadku skarżącej – poniosła ona straty w związku z zakupem akcji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej na pytanie Sądu wyjaśnił, że nie dysponuje dokumentem [...] za rok 2017 i nie pamięta takiego dokumentu, jest mu natomiast wiadomym, że toczyło się w Urzędzie Skarbowym w [...]. jakieś postępowania i M. G. składała w nim wyjaśnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że koniecznym było uchylenie decyzji organu II instancji z uwagi na stwierdzone uchybienia przepisom postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), a to ze względów wskazanych poniżej. Na wstępie wskazać należy, że okoliczność spełnienia przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie była sporna między stronami, poza kwestią przekroczenia kryterium dochodowego. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd podzielił zatem ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań, za wyjątkiem kwestii dotyczących wyliczenia dochodu skarżącej. W tym miejscu Sąd wskazuje, że w myśl art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązane są przy tym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 1 Kpa). Dopiero bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji organu, albowiem zgodnie art. 107 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu tych standardów nie spełnia decyzja Kolegium, a częściowo również decyzja organu I instancji. Z uwagi jednak na okoliczność, iż organ odwoławczy jest organem merytorycznym, rozpatrującym sprawę w jej całokształcie Sąd uznał za stosowne i wystraczające uchylenie jedynie decyzji odwoławczej, tym bardziej, że jej uzasadnienie jest na tyle lakoniczne, że próżno szukać odpowiedzi na stawiane przez skarżącą w odwołaniu pytania. Zdaniem Sądu organy nie zbadały bowiem należycie kwestii zaliczenia do dochodu skarżącej kwoty uzyskanej ze sprzedaży papierów wartościowych. Tymczasem to właśnie jest okoliczność sporna w sprawie, która podniesiona została na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, jak i później w skardze. Sąd nie ma wątpliwości, iż w aktach sprawy nie znajduje się [...], na który powołał się organ I instancji. Znajdująca się w aktach sprawy (k. 66 akt administracyjnych) informacja z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów nie przedstawia całokształtu sytuacji dochodowej skarżącej, albowiem w rubryce "dochód" wskazano wprawdzie [...] zł, jednak uwadze organów uszło, że w rubryce "należy podatek" widnieje kwota [...]zł .Szczegółowe informacje o tym, jakie przychody należy wykazać w rozliczeniu rocznym [...] są w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zgodnie z ustawowym zapisem deklaracja [...] jest przeznaczona dla podatników, którzy w roku podatkowym uzyskali przychody z odpłatnego zbycia papierów wartościowych. Sąd zgadza się zatem, że co do zasady dochód ze sprzedaży akcji jest uwzględniany przy ustalaniu dochodu na członka rodziny w kontekście kryterium dochodowego, jednak nie można tracić z pola widzenia okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie zabrakło jakichkolwiek ustaleń czy skarżąca osiągnęła dochód ze sprzedaży papierów wartościowych. Wskazać trzeba, że uzyskiwanie dochodów kapitałowych związane jest z kosztami, które ponosi inwestor. Rozliczając [...] inwestor może te koszty odliczyć od przychodu. Koszty mogą być rozliczone dopiero w momencie, gdy powstaje obowiązek zapłaty podatku, czyli po zbyciu instrumentów finansowych. W kontrolowanym zaś przypadku nie ulega najmniejszej wątpliwości, i wskazuje na to odpowiedź pełnomocnika strony skarżącej na pytanie Sądu zadane na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r., że sytuacja dochodowa skarżącej wymagała dalszego wyjaśnienia. Tymczasem śmiało można powiedzieć, że organ II instancji w ogóle nie weryfikował sytuacji dochodowej skarżącej ustalonej przez organ I instancji. W tych okolicznościach decyzja organu II instancji w zasadzie wymyka się kontroli Sądu w tym zakresie. Zgodnie z zasadą oficjalności obowiązek udowodnienia istotnych faktów ciąży na organie administracyjnym. Obowiązek taki ma charakter obiektywny. Organ dysponuje przy tym pokaźną ilością środków dowodowych. W ocenie Sądu organ II instancji obowiązany jest w niniejszej sprawie do wyjaśnienia kwestii dochodu skarżącej, w szczególności do skorzystania z drogi urzędowej w celu pozyskania stosownych dokumentów, jak [...], ale także, jeśli to okaże się konieczne, wyjaśnień ze strony Urzędu skarbowego na okoliczność wysokości dochodu ze sprzedaży papierów wartościowych. W opisanych okolicznościach Sąd uznał za konieczne uchylenie decyzji organu II instancji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu i uznać je za wyznaczające kierunek dalszego postępowania.