II SA/Po 237/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku H. B. i R. B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H. B. i R. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania H. B. i R. B., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r., [...], którą z kolei ten ostatni organ odmówił odwołującym się uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2020 r., [...] o pozwoleniu na budowę drogi wewnętrznej w S. T. na działkach [...], [...] oraz [...] w obrębie S. T., Gmina N. T.. W skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] H. B. i R. B., poza żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, wystąpili także o wstrzymanie wykonania tych rozstrzygnięć (punkt III skargi, k. 4 akt sądowych). Żądania udzielenia ochrony tymczasowej nie uzasadnili. Wskazali jedynie, że wstrzymanie wykonania nastąpić powinno z uwagi na ich interes "związany z nieodwracalnymi skutkami, jakie wynikną, jeżeli rozpocznie się inwestycja, której dotyczy spór na gruncie niniejszej sprawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] nie może być uwzględniony. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przepis ten stanowi także, że możliwość wstrzymania dotyczy aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W tym miejscu dla porządku należy uściślić, że jakkolwiek wniosek H. B. i R. B. o wstrzymanie wykonania dotyczy literalnie decyzji Wojewody oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r., [...] wydanych w postępowaniu wznowieniowym, to jednak z kontekstu sprawy wynika, iż intencją skarżących jest wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę z dnia [...] marca 2020 r., [...] dla inwestycji obejmującej budowę drogi wewnętrznej w S. T. na działkach [...], [...] oraz [...] w obrębie S. T., Gmina N. T.. Powyższe zastrzeżenie jest istotne. Należy zwrócić uwagę, że decyzje – które H. B. i R. B. wskazali jako objęte wnioskiem o wstrzymanie – nie podlegają wykonaniu. Są to rozstrzygnięcia nie w postępowaniu zwykłym o pozwolenie na budowę, ale rozstrzygnięcia w postępowaniu odrębnym, wznowieniowym, przeprowadzonym później. Do tego decyzje Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] i Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r., [...] są odmowne, więc same z siebie nikomu żadnych praw nie przyznają. Innymi słowy, wskazane przez skarżących we wniosku decyzje nie podlegają jako takie wykonaniu, a więc i nie można do nich zastosować art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania stoi na stanowisku, że rozważania dotyczące przyznania ochrony tymczasowej na czas procesu sądowoadministracyjnego nie powinny ograniczać się do oceny charakteru tylko ostatniej (ostatnich) decyzji w sprawie, która na skutek skargi będzie kontrolowana. Ocena potrzeby wstrzymania aktów w granicach sprawy materialnoprawnej (art. 61 § 3 in fine P.p.s.a.) powinna być szersza. W kontekście systemowym można próbować doszukiwać się pewnych racji, które mogłyby uzasadniać potrzebę rozważenia ochrony tymczasowej w odniesieniu do aktów o charakterze materialnym w niektórych sprawach, także wtedy, gdy przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie proceduralne albo odmowne. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy odnotować należy, że skarżący złożyli skargę w odniesieniu do decyzji wydanych w postępowaniu o wznowienie postępowania, jednakże ich celem przecież nie jest tylko wznowienie postępowania samo w sobie, ale docelowo podważenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r., [...] o udzieleniu Powiatowi N. pozwolenia na budowę. W zaistniałej sytuacji nie można więc zakwestionować, iż istnieją pewne racje usprawiedliwiające wystąpienie skarżących o przyznanie ochrony tymczasowej. Sąd nadmienia też, że takie szersze spojrzenie na granice sprawy administracyjnej znajduje uzasadnienie w aktach o charakterze międzynarodowym. Polska tak jak i inne kraje europejskie, powinna dochować standardów ochrony tymczasowej wynikających z rekomendacji Rady Europy nr R (89)8 w sprawie tymczasowej ochrony sądowej (Recommendation No. R(89)8 of the Committee of Ministers to Member States of Provisional Court Protection in Administrative Maters, dostępne w bazie Rady Europy https://rm.coe.int; tłumaczenie i uwagi do rekomendacji przedstawia Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2003, s. 20-21). Z rekomendacji I i II (zwłaszcza zd. 2) wynika, że Państwa powinny zapewnić skuteczną ochronę tymczasową w przypadku zagrożeń powstających na skutek wydania aktów administracyjnych, a przy tym nie wskazuje się, że chodzi wyłącznie o akty administracyjne bezpośrednio zaskarżone. Sąd uwzględnił powyższe względy rozpatrując wniosek H. B. i R. B. oraz w następstwie merytorycznie rozpoznał ich żądanie także w kontekście wykonalności pozwolenia na budowę Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r., [...]. Zarazem jednak zaznaczyć należy, że nawet przy założeniu szerokiej wykładni art. 61 § 3 zd. 3 P.p.s.a., nie można dopatrzeć się okoliczności, które uzasadniałyby udzielenie skarżącym ochrony tymczasowej we wnioskowanym zakresie. Decyzja Starosty, której w istocie wykonania obawiają się skarżący, obejmuje pozwolenie na budowę. Jest to więc decyzja z całą pewnością "wykonalna". Art. 61 § 3 P.p.s.a. formułuje alternatywnie dwie ustawowe przesłanki pozostawionego ocenie sądu wstrzymania wykonania aktu lub czynności: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, strona kwestionująca decyzję (postanowienie) musi zatem przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że jej wykonanie spowoduje dla niej daleko idące, względnie trudne do odwrócenia negatywne konsekwencje. Wniosek H. B. i R. B. nie zawiera uzasadnienia. Skarżący nawet jednym zdaniem nie wyjaśnili jakie niebezpieczeństwo jakiej realnej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków im grozi. Wskazali jedynie, że wstrzymanie wykonania nastąpić powinno z uwagi na ich interes "związany z nieodwracalnymi skutkami, jakie wynikną, jeżeli rozpocznie się inwestycja, której dotyczy spór na gruncie niniejszej sprawy". Mając to wszystko na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nie znalazł również podstaw, aby uwzględnić wniosek, nawet gdyby zakładać, iż dotyczy on decyzji z dnia [...] marca 2020 r., [...]. Orzeczenie wydano na podstawie więc art. 61 § 3 P.p.s.a. Stosownie do art. 61 § 5 P.p.s.a. postanowienie mogło zapaść na posiedzeniu niejawnym. Zupełnie na marginesie Sąd nadmienia, że akta administracyjne nadesłane przez organ do sprawy II SA/Po [...] zostały uznane za kompletne. Oznacza to, że najpewniej rozpoznanie skargi nastąpi w stosunkowo nieodległym czasowo terminie (sprawy z reguły na bieżąco lub po niedługim oczekiwaniu podlegają kierowaniu na posiedzenia).