II SA/Po 2388/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskiego Koncernu Naftowego "O." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.-G. z dnia 22 sierpnia 2002 r. (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę. Decyzją z dnia 4 lipca 2002 r. Prezydent Miasta N.-S., powołując podstawy prawne z art. 104 Kpa oraz art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie jednej kondygnacji nad istniejącym budynkiem parterowym oraz wymianie stolarki okiennej i drzwiowej z jednoczesną zmianą ich wymiarów w elewacji wschodniej przewidzianej do realizacji w N.-S. przy ul. Sz. działka 457/22. Odwołanie od tej decyzji wniósł Polski Koncern Naftowy O. SA. w P. Zarzucał, że z zaskarżonej decyzji nie wynikało dlaczego ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Twierdził przy tym, że nadbudowa jednej kondygnacji na nieruchomości należącej do inwestora, która to nieruchomość graniczy z nieruchomością należącą do PKN O. S.A., spowoduje sprzeczność z użytkowaniem sąsiedniej nieruchomości polegającej na prowadzeniu warsztatu samochodowego dla ciągników samochodowych, naczep z cysternami do przewozu paliw oraz samochodów z cysternami do przewozu paliw. Wykonywane w tym warsztacie roboty oddziaływać będą negatywnie na planowaną nadbudowę. Wymogi przepisów przeciwpożarowych i z zakresu ochrony środowiska ujemnie będą oddziaływać na warunki pracy warsztatu. W konsekwencji ograniczone zostaną możliwości wykorzystywania sąsiedniej nieruchomości w utrwalony od lat sposób. Nadto podniesiono, że inwestor była właścicielem nieruchomości od niedawna. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z.-G. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego mający wskazać czy zamierzona inwestycja jest możliwa do zrealizowania z punktu widzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołano się w tym względzie na art. 40 i 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniono, że projektowana inwestycja położona była w jednostce o symbolu 56-MW, AUC, KS - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterach budynku. Adaptacja istniejącej zabudowy z możliwością przebudowy, zmiany funkcji oraz uzupełnień i wyburzeń, mających na celu uporządkowanie istniejącego zainwestowania. Teren objęty ochroną konserwatorską. Ustalenia planu przewidywały nadto eliminację z tego terenu funkcji agresywnych dla śródmieścia. Zdaniem organu odwoławczego zamierzenie inwestycyjne było zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił przy tym, że przyczynami odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogły być ani konflikt z prowadzoną na sąsiedniej nieruchomości działalnością ani fakt nabycia przez inwestora własności nieruchomości w niedawnym okresie. Podniesiono też, że ochrona interesów osób trzecich następować mogła wyłącznie w granicach określonych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Polski Koncern Naftowy O. S.A. w P. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzucił: - naruszenie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogła być wydana, bo "zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego", kiedy projektowana inwestycja nie była opiniowana co do jej zgodności z wymogami przeciwpożarowymi oraz przepisami o ochronie środowiska, - art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że "przyczyną, dla której można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedynie sprzeczność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego", kiedy organ orzekający powinien także wnikliwie wyjaśnić sprawę i zaprowadzić do decyzji takie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, które w świetle art. 42 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy określają niezbędne elementy merytorycznego rozstrzygnięcia jakie powinna zawierać podejmowana w tym zakresie decyzja, - sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego przez przyjęci, że projektowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa, kiedy ustalone warunki były sprzeczne z wymogami przeciwpożarowymi, ochrony środowiska i sanitarnymi, gdyż projektowana nadbudowa spowoduje zagrożenie pożarowe na nieruchomości skarżącego i naruszy wymogi ochrony środowiska. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Obok argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji akcentował, że wymogi z zakresu ochrony środowiska i przeciwpożarowej rozpatrywane będą na etapie orzekania o udzieleniu pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew stanowisku strony skarżącej, a w zgodzie z poglądem organu odwoławczego, stwierdzić należało, że postępowanie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu polega w pierwszym rzędzie na ocenie zgodności, ogólnie zresztą w określonego na tym etapie procesu inwestycyjnego, zamiaru z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek taki wyprowadzić należy z treści art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 2 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Szczególne znaczenie w tym względzie miała treść art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie mieć należało na uwadze, że strona skarżąca nie zarzucała sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to mimo zgłoszenia zarzutów określonych jako dotyczące naruszenia art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Istota zarzutów strony skarżącej wywodziła się faktu, iż to ta właśnie strona na należącej do niej nieruchomości prowadziła uciążliwą dla środowiska działalność i obawy, że realizacja inwestycji na sąsiedniej nieruchomości może spowodować konieczność ograniczenia lub zaprzestania tej działalności w związku z wymogami dotyczącymi ochrony środowiska i ochrony przeciwpożarowej. Tego rodzaju stanowisko było wyraźnie prezentowane w odwołaniu. Stwierdzić należało, że kwestia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez realizacje inwestycji w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykraczało poza ramy postępowania w ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowały sposób wykorzystania prawa własności. Zatem, niedopuszczalne byłoby "ograniczenie realizacji dopuszczonej planem funkcji lub zabudowy celem umożliwienia wykonywania nieprzewidzianych planem funkcji przez właścicieli innych nieruchomości. Należało przy tym zaznaczyć, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia plan zakładał wręcz eliminację "funkcji agresywnych dla charakteru śródmieścia" czego nie sposób było odnieść do zamiaru inwestycyjnego, przyjąć natomiast należało, że to już zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtował wykonywanie przez skarżącą spółkę sposób wykonywania prawa własności w taki sposób, że wyłączał uwzględnienie interesów strony skarżącej przez określenie wymogów dotyczących tych interesów na podstawie art. 42 ust. 1 pkt 5, co w praktyce oznaczać musiałoby zakaz zabudowy sąsiedniej nieruchomości, skądinąd zgodnej z oznaczoną w planie funkcją mieszkaniowo-usługową. Zarzuty strony skarżącej ewoluowały w ten sposób, że w skardze nabrały wymiaru wręcz paradoksalnego. Jeśli w odwołaniu powoływano się na niebezpieczeństwo konieczności ograniczenia przez skarżącą spółkę wykonywania jej prawa własności przez odstąpienie od szkodliwych dla środowiska czynności, to w skardze zarzucono już, że to realizacja zamierzenia inwestycyjnego będzie oddziaływać negatywnie dla środowiska. Stanowisko takie nie znajdowało jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżąca spółka nie wymieniła przy tym żadnych przepisów z zakresu ochrony środowiska ani ochrony przeciwpożarowej jakie miałoby naruszać wykonanie zaskarżonej decyzji. Według obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji brzmienia art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przepis ten nie regulował już kwestii uzgadniania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu z organami opiniodawczymi w kwestiach z zakresu ochrony środowiska. Obowiązki w tej mierze i właściwość organów oceniać natomiast należało na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz.U. 2001 nr 62 poz. 627 ze zm./. Jak wynikało z art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 wymienionej ostatnio ustawy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wtedy, gdy planowane przedsięwzięcie mogłoby znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie delegacji zawartej w art. 51 ust. 8 prawa o ochronie środowiska wydano rozporządzenie z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz.U. nr 179 poz. 1490/. Objęty tym rozporządzeniem wykaz przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie zawiera inwestycji nawet o zbliżonym charakterze do tej o jakiej mowa w zaskarżonej decyzji. Natomiast w par. 3 ust. 1 pkt 12 lit. "m" rozporządzenia wymieniono "stacje obsługi lub remontowe środków transportu (...)". Zatem, paradoksalnie, podmiot prowadzący przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, czynił w tej kwestii zarzut podmiotowi realizującemu inwestycję nie mającą takich cech i to w związku z niebezpieczeństwem konieczności ograniczenia własnej działalności, przy czym powoływał się na przepisy dotyczące ochrony środowiska. W kwestii ochrony przeciwpożarowej wyjaśnić należało, że z art. 6 ust. 2 i 2a pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej /Dz.U. 2002 nr 147 poz. 1229/ wynikało, iż obowiązki w zakresie uzgodnień dotyczących tej ochrony powstawały dopiero na etapie prac projektowych a więc ocena w tym zakresie dokonywana być mogła dopiero w fazie postępowania wywołanego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Z wymienionych przyczyn oddalono skargę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.