II SA/Po 24/18

Dnia 27 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 roku Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania G. L. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że decyzją z dnia [...] września 2017 r. Prezydent Miasta P. przyznał Pani G. L. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres 6 miesięcy, od dnia [...] września 2017 r. do dnia [...] lutego 2018 r. na częściowe pokrycie opłat za zajmowany lokal w budynku mieszkalnym na O. Przyjaźni [...] w P. na podstawie wniosku złożonego [...] sierpnia 2017 r.(wraz z deklaracją o wysokości dochodów). Od decyzji tej odwołała się G. L. kwestionując niską kwotę przyznanego dodatku mieszkaniowego. Rozpoznając wniesione odwołanie Kolegium przytoczyło w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 180), a następnie wskazało, że G. L. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wraz z deklaracją o wysokości dochodów [...] sierpnia 2017 r. Wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i zajmuje mieszkanie na podstawie umowy najmu o pow. 28,87 m2. Kolegium zwróciło uwagę, że przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego bierze się pod uwagę dochód (brutto), rozumiany jako wszelki przychód, z trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku (w analizowanej sprawie z maja, czerwca, lipca 2017 r.), a wydatki potwierdzone przez zarządcę z miesiąca, w którym składany jest wniosek (z sierpnia 2017 r.). Rodzaje i wysokość wydatków stanowiące podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego wynikają bezpośrednio z przepisów ustawy. Dochody jednoosobowego gospodarstwa domowego G. L., stanowiące podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, obejmujące okres trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku (maj, czerwiec, lipiec 2017 r.) to kwota [...]zł, a miesięczny to kwota [...]zł. Dochód ten stanowi emerytura wnioskodawczyni z FUS w kwocie miesięcznej [...] zł i okresowa emerytura kapitałowa w kwocie miesięcznej [...] zł (z decyzji ZUS z dnia [...] marca 2017 r.). Zgodnie z przepisami art. 6 ust.2 pkt 1, ust.4 pkt 1 i 6, oraz art. 4 ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego w gospodarstwach domowych najemców lokali mieszkalnych stanowią następujące rodzaje wydatków: czynsz – [...] zł albo inne opłaty za używanie lokalu, opłaty za energię cieplną i wodę ciepłą – [...] zł, wodę zimną i odbiór nieczystości płynnych (ścieki) – [...] zł, odbiór nieczystości stałych (śmieci) – [...] zł. Wymienione wydatki w łącznej kwocie [...]zł stanowią podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego. Stosownie do treści przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami, o których mowa w ust. 3-6 tego artykułu przypadającymi na normatywną (całkowitą) wynoszącą 28,87 m2 powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu stanowiącymi kwotę [...]zł, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymująca dodatek w wysokości 20% miesięcznych dochodów jednoosobowego gospodarstwa domowego wynoszącą [...] zł przy czym w przypadku przekroczenia dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego dodatek obliczony w sposób wskazany wyżej obniża się o kwotę stanowiącą nadwyżkę dochodu (w tym przypadku nie występuje). W. świadczenia nic może przekraczać 70% wydatków ponoszonych za lokal na normatywną (całkowitą) powierzchnię użytkową lokalu. Jeżeli średni miesięczny dochód (brutto) na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w dniu złożenia wniosku w gospodarstwie 1-osobowym (tj. kwoty [...]zł), wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego. Nadwyżka dochodu występuje wówczas, jeżeli średni miesięczny dochód przypadający na członka gospodarstwa domowego obejmujący okres trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku przekracza kwotę [...]% najniższej emerytury obowiązującą w dniu złożenia wniosku w gospodarstwie domowym jednoosobowym (tj. kwotę [...]zł). W rozpatrywanej sprawie sytuacja nie występuje. Mając na względzie, Kolegium uznało, że kwota obliczonego dodatku mieszkaniowego jest prawidłowa, a decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. L., podnosząc, że w dodatek mieszkaniowy został wadliwie obliczony, a do jej dochodu, w sposób nieuprawniony, wliczono zasiłek okresowy. Zakwestionowano również wysokość dodatku mieszkaniowego, który skarżąca otrzymywała do sierpnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego, w wysokości [...] zł miesięcznie na okres 6 miesięcy, od dnia [...] września 2017 r. do dnia [...] lutego 2018 r. Poza przedmiotem sądowej kontroli pozostawała zatem kwestia prawidłowości dodatku mieszkaniowego, który skarżąca otrzymywała do dnia sierpnia 2017 r. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, które normują materialnoprawne oraz proceduralne aspekty przyznawania i ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych. W świetle tych unormowań wynika, iż wyznacznikiem ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego są: dochód przypadający na członka rodziny, powierzchnia zajmowanego lokalu oraz poniesione na ten lokal wydatki. I tak, zgodnie z art. 3 ust. 1- 3 powołanej ustawy: 1. Dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8; 2. Przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego uwzględnia się kwotę najniższej emerytury obowiązującą w dniu złożenia wniosku, ogłaszaną przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", na podstawie art. 94 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887, 1948, 2036 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 2 i 38); 3. Za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, 1583 i 1860 oraz z 2017 r. poz. 60). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 - dla 1 osoby. Natomiast wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię, o której mowa w ust. 1. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 9 powołanej ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym. Wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Wydatkami, są: 1) czynsz; 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej; 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną; 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego; 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego; 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych; 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni, dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi za ten lokal a odpowiednią kwotą wymienioną w ust. 1 pkt 1-3 lub w ust. 2 pkt 1-3. Przepisy art. 7 ust. 1 i 5 cytowanej ustawy stanowią, iż dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Zwrócić jeszcze należy uwagę, iż zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa szczegółowe rodzaje wydatków w gospodarstwach domowych: najemców, członków spółdzielni mieszkaniowych, właścicieli domów jednorodzinnych, właścicieli budynków i lokali mieszkalnych, osób zajmujących lokal mieszkalny bez tytułu prawnego i oczekujących na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny oraz najemców i podnajemców opłacających czynsz wolny. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowych w ustaleń dotyczących dochodu skarżącej powierzchni zajmowanego przez nią lokalu oraz poniesionych na ten lokal wydatków. Średni miesięczny dochód samotnie gospodarującej skarżącej z trzech ostatnich miesięcy poprzedzających złożenie wniosku nie przekroczył 175 % najniższej emerytury. Zajmowana przez skarżącą powierzchnia lokalu to 28,87 m2 i jest niższa od maksymalnie dopuszczalnej powierzchni w przypadku gospodarstwa jednoosobowego. Równocześnie z akt sprawy wynika jednoznacznie, że na wydatki ponoszone w związku z zajmowanym lokalem mieszkalnym składają się: czynsz - [...] zł, opłaty za energię cieplną i wodę ciepłą -[...] zł, wodę zimną i odbiór nieczystości płynnych (ścieki) - [...] zł, odbiór nieczystości stałych (śmieci) - [...] zł. Wymienione wydatki w łącznej kwocie [...]zł stanowią podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego. Stosownie do treści przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami, o których mowa w ust. 3-6 tego artykułu przypadającymi na normatywną (całkowitą) wynoszącą 28,87 m2 powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu stanowiącymi kwotę [...]zł, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymująca dodatek w wysokości 20% miesięcznych dochodów jednoosobowego gospodarstwa domowego wynoszącą [...] zł przy czym w przypadku przekroczenia dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego dodatek obliczony w sposób wskazany wyżej obniża się o kwotę stanowiącą nadwyżkę dochodu (w tym przypadku nie występuje). W. świadczenia nic może przekraczać 70% wydatków ponoszonych za lokal na normatywną (całkowitą) powierzchnię użytkową lokalu. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo zastosowały powyższy przepis, a ustalona kwota dodatku mieszkaniowego odpowiada prawu. Zaznaczyć przy tym należy, iż decyzje w przedmiocie dodatku mieszkaniowego są decyzjami związanymi i nie przewidującymi w żadnym zakresie orzekania w ramach uznania administracyjnego, zatem organy administracji nie mają luzu decyzyjnego w zakresie ustalenia kwoty dodatku. W tych okolicznościach sprawy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzając, iż organy prawidłowo ustaliły wszystkie okoliczności rzutujące na ustalenie uprawnienia do otrzymania wnioskowanego świadczenia oraz na wysokość tego świadczenia (dodatku mieszkaniowego), które zgodnie z art. 6 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wyliczono jako różnicę wydatków ponoszonych za lokal, a kwotą obliczoną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy.