II SA/Po 242/14

Dnia 17 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 roku sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) odmówił uwzględnienia zarzutów wniesionych w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. przez J. D. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nakazujący J. D. rozbiórkę rozbudowanej w latach 2004-2005 części budynku mieszkalnego usytuowanej na działce będącej własności J. D. i H. M., oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości J. [...], gmina D. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu [...] listopada został wystawiony tytuł wykonawczy nakazujący skarżącemu rozbiórkę wybudowanej w latach 2004-2005 części budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę – w związku z niewykonaniem ostatecznej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r., znak [...]. W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący wniósł zarzuty, powołując się na art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wymieniona ustawa nie zawiera takiego przepisu, niemniej skarżący powołuje się na brak wymagalności obowiązku z powodu postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Zarzut ten jest jednak chybiony, gdyż kwestia opłaty legalizacyjnej była rozważana w innym postępowaniu, które zakończyło się wydaniem wspomnianej decyzji z dnia [...] września 2013 r. Decyzja o legalizacji samowoli budowlanej jest przy tym uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem. Tym samym mylne jest stwierdzenie, że przyczyną wszczęcia postępowania egzekucyjnego było nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej, gdyż przyczyną zainicjowania tego postępowania było w istocie niewykonanie obowiązku o charakterze niepieniężnym, zwłaszcza, że skarżący otrzymał upomnienie wzywające go do wykonania tego obowiązku. Ponadto skarżący powołał się na art. 33 § 1 pkt 5 cytowanej ustawy, który również nie występuje w tym akcie normatywnym. Niemniej z wywodów skarżącego wynika, że wskazuje on na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Stanowisko to skarżący uzasadnia tym, że aktualnie przebywa w szpitalu, a jego ogólny stan zdrowia nie pozwalał na wykonanie nałożonego obowiązku w wyniku urazu, przebytego w czerwcu 2013 r. W ocenie organu zarzut ten jest chybiony, gdyż ustawa nie przesądza o tym, że obowiązek ma być wykonany fizycznie i osobiście przez zobowiązanego. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. J. D. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że podtrzymuje swoją argumentację, jaką sformułował w piśmie zawierającym zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Powołał się w szczególności na art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dodając zarazem, że mimo opuszczenia szpitala, z uwagi na stan zdrowia nadal nie jest w stanie przystąpić do wykonania rozbiórki. Zlecenie wykonania rozbiórki osobom trzecim wymaga natomiast środków finansowym, którymi skarżący nie dysponuje. Ponadto skarżący oświadczył, iż dokonana nakazanej rozbiórki, jak tylko stan zdrowia mu na to pozwoli, do czego jednak nie odniósł się organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 123 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając zarazem, że skarżący wniósł zarzuty z w art. 33 pkt 2 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie odwoławcze dotyczy postanowienia o odmowie uwzględnienia zarzutów, a nie decyzji orzekającej nakaz rozbiórki. Jednocześnie rozbiórka rozbudowanej i nadbudowanej części budynku (połączonych konstrukcyjnie) jest możliwa przy dzisiejszej wiedzy technicznej i nie powinna nastąpić w sposób zagrażający substancji budynku istniejącego. Same trudności techniczne lub ekonomiczne związane z wykonaniem decyzji nie stanowią natomiast o jej niewykonalności. W tym zakresie zarzut skarżącego jest zatem chybiony. Ustalono ponadto, że obowiązek objety tytułem wykonawczym jest wymagalny i nie nastąpiło jego odroczenie, jak również obowiązek ten nie ma charakteru pieniężnego. Tym samym także w tym zakresie zarzuty skarżącego okazały się chybione. Ponadto organ II instancji wskazał, że tytuł wykonawczy został sporządzony prawidłowo. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. J. D. zaskarżył powyższe postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że podstawę wniesienia zarzutu stanowił art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z uwagi bowiem na toczące się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej obowiązek rozbiórki podlegający egzekucji jest niewymagalny. Skarżący podniósł również zarzut oparty na art. 33 pkt 5 wymienionej ustawy, wskazując na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Skarżący argumentował, że przyczyną wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego było niewniesienie przez niego opłaty legalizacyjnej. Skarżący wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego o umorzenie tej należności, wskazując na ważny interes strony, uzasadniający zastosowanie tego rodzaju ulgi. Na skutek umorzenia postępowania przez Ministra Finansów, działającego jako organ II instancji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która do dnia dzisiejszego nie została rozpoznana. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym wynika z kolei z faktu, że skarżący nie może przystąpić do rozbiórki ze względu na zły stan zdrowia, będący następstwem przebytego na przełomie maja i czerwca 2013 r. złamania kłykcia bocznego kości piszczelowej lewej z przemieszczeniem oraz złamaniem głowy kości strzałkowej lewej, co spowodowało, że jest on obecnie osobą niepełnosprawną – orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2013 r. Zlecenie wykonania rozbiórki osobom trzecim wymaga natomiast środków finansowych, jakich nie posiada skarżący. Skarżący podkreślił, że przystąpi do rozbiórki, jak tylko stan zdrowia pozwoli mu na podjęcie takich działań. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że decyzją ostateczną z dnia [...] września 2013 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. D. rozbiórkę części budynku mieszkalnego, rozbudowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 2004-2005, usytuowaną na działce nr [...] w miejscowości J. [...], gmina D. (k. 1-5 akt adm. organu I instancji). Z protokołu kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] października 2013 r., znak [...], wynika, że roboty rozbiórkowe nie zostały w ogóle podjęte przez skarżącego (k. 10-12 akr adm. organu I instancji). Wobec tego w piśmie z dnia [...] października 2013 r. przesłano skarżącemu upomnienie (k. 14 akt adm. organu I instancji), doręczone mu w dniu [...] października 2013 r. (k. 15 akt adm. organu I instancji). Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] listopada 2013 , wskazując jako podstawę prawną obowiązku wspomnianą decyzję z dnia [...] września 2013 r. (k. 23 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żądną ze stron. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.). Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 powołanej ustawy, tytuł wykonawczy zawiera m.in. pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z kolei z art. 33 § 1 cytowanej ustawy, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucyjny administracyjnej może być: (1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; (2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; (3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, w którym nałożono stosowny obowiązek; (4) błąd co do osoby zobowiązanego; (5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; (6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; (7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia; (8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; (9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; (10) niespełnienie wymogów określonych dla tytułu wykonawczego lub zagranicznego tytułu wykonawczego. Katalog ten ma charakter wyczerpujący (enumeratywny) i nie może być uzupełniany w drodze wykładni. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. J. D. wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania administracyjnego, powołując się na art. 33 pkt 2 i 4 powołanej ustawy. Zarzuty te okazały się jednak nietrafne. Odnosząc się do pierwszego z tych zarzutów, opartego na art. 33 pkt 2 powołanej ustawy, skarżący powoływał się na brak wykonalności obowiązku, wskazując na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów, na mocy której nie umorzono mu opłaty legalizacyjnej. Zarzut ten jest jednak nietrafny. Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Tym samym zakres postępowania egzekucyjnego wyznaczony jest przez rozstrzygnięcie nakładające określony obowiązek, który nie został dobrowolnie wykonany przez jego adresata. W kontekście niniejszej sprawy oznacza, to że zakres kontrolowanego postępowania egzekucyjnego wyznaczony jest przez wskazaną wcześniej decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. i dotyczy rozbiórki części budynku mieszkalnego rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 2004-2005. Postępowanie to nie dotyczy natomiast kwestii uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Argumentacja skarżącego nie mogła zatem odnieść skutku, gdyż nie odnosi się w ogóle do obecnie rozważanego postępowania egzekucyjnego. Ponadto art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy nie wynika by obowiązek dokonania rozbiórki został odroczony lub zachodził brak jego wymagalności. Nie ulega również wątpliwości, że obowiązek, jaki został nałożony na skarżącego ma charakter niepieniężny, a zatem nie jest możliwe rozłożenie go na raty. Tym samym zarzut oparty na art. 33 pkt 2 wymienionej ustawy okazał się bezzasadny. Skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. sformułował także zarzut oparty na art. 33 pkt 5 powołanej ustawy. Skarżący powoływał się na niewykonalność obowiązku i wskazywał na swój zły stan zdrowia i przebyty uraz, który uniemożliwia mu wykonanie nałożonego na niego obowiązku. Trzeba jednak zaznaczyć, że niewykonalność obowiązku, o jakiej mowa w art. 33 pkt 5 wymienionej ustawy, musi mieć charakter obiektywny i ściśle techniczny. Nie wystarczą w tej mierze jedynie subiektywne zapewnienia podmiotu, na którym spoczywa obowiązek, że nie może on go wykonać. Aby skutecznie powołać się na art. 33 pkt 5 wymienionej ustawy konieczne jest wykazanie, że realizacja obowiązku jest w zasadzie niemożliwa przez każdą osobę, która miałaby go wykonać. W tym kontekście należy w szczególności zauważyć, że skarżący nie wykazał by rozbiórka części budynku mieszkalnego, rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 2004-2005, była obiektywnie niemożliwa z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej z budownictwa lub by wykonanie takich robót budowlanych groziło zniszczeniem całego obiektu budowlanego. Należy przy tym podkreślić, że powołana ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie formułuje nakazu osobistego wykonania nałożonego obowiązku. Podmiot, na którym spoczywa obowiązek, ma pełną swobodę wyboru sposobu, w jaki go zrealizuje. Musi on jedynie zapewnić osiągnięcie skutku, jakim jest powstanie stanu zgodnego z prawem. W kontekście rozpatrywanej sprawy oznacza to, że skarżący nie musi osobiście dokonać rozbiórki części budynku mieszkalnego rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz może w tym celu skorzystać z pomocy osób trzecich. Brak środków finansowych na posłużenie się innymi osobami w wykonaniu obowiązku nie prowadzi jednak w żadnym wypadku do automatycznego uznania takiego obowiązku za obiektywnie niewykonalny. Obowiązek jest bowiem wykonalny, natomiast zadaniem skarżącego jest opracowanie najwłaściwszego dla niego sposobu dokonania przedmiotowej rozbiórki. Ponadto niewykonalność obowiązku musi mieć charakter trwały, nieusuwalny. Przejściowe trudności w realizacji nałożonego obowiązku nie mogą skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący wielokrotnie zaznaczał, że wykonana rozbiórkę części budynku mieszkalnego jak tylko pozwoli mu na to stan zdrowia. Tym samym wymieniona przez skarżącego przeszkoda ma w jego ocenie charakter jedynie przejściowy i tym bardziej nie mogła być uwzględniona przez organy administracji publicznej. Podsumowując, należy stwierdzić, że żaden z zarzutów podnoszonych przez skarżącego nie okazał się trafny. Objęty tytułem wykonawczym obowiązek polegający na rozbiórce części budynku mieszkalnego jest wymagalny i wykonalny. Tym samym zarzuty skarżącego wniesione w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., nie mogły zostać uwzględnione, a zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w T. odpowiadają prawu. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonych postanowień. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.