II SA/Po 242/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], znak [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej (dalej również jako organ) po rozpoznaniu odwołania D. C. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego we W. z dnia [...] grudnia 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci wskazania numerów służbowych funkcjonariuszy SW, którzy w 2013 r. otrzymali nagrody. Zaskarżona decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. D. C. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) wskazania łącznej sumy przeznaczonej na nagrody dla funkcjonariuszy SW ZK W. w 2013 r.; 2) wskazania nr służbowych funkcjonariuszy SW, którzy w 2013 r. otrzymali nagrody. W odniesieniu do pkt 1 wniosku Dyrektor ZK we W. udzielił D. C. żądanej informacji. Natomiast w zakresie punktu 2 Dyrektor ZK we W. odmówił udzielenia informacji w tym zakresie wydając w dniu [...] grudnia 2020 r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając odmowę organ I instancji wskazał, że informacje te stanowią informacje przetworzone, ponieważ udzielenie informacji we wnioskowanej formie, z uwagi na formę ewidencjonowania tej informacji - w aktach osobowych - wymaga przeanalizowania, zweryfikowania kilkuset akt osobowych funkcjonariuszy ZK we W., którzy pełnili służbę w roku 2013. Dyrektor ZK wyjaśnił dodatkowo, iż część akt została przekazana do archiwum zakładowego i wymaga odszukania i pozyskania ich ze zbiorów archiwalnych, a część została przekazana do innych jednostek penitencjarnych w związku ze zmianą miejsca pełnienia służby przez funkcjonariuszy lub przejściem na zaopatrzenie emerytalne. Przygotowanie żądanej informacji wymagałoby zatem - w ocenie Dyrektora ZK we W. znacznie dalej idących czynności aniżeli tylko technicznego przeniesienia danych, wymagałaby bowiem wyselekcjonowania wszystkich akt osobowych funkcjonariuszy pełniących służbę w 2013 r., a następnie wytworzenie nowej informacji publicznej - zgodnie z kryteriami określonymi we wniosku. W dalszej części uzasadnienia Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej podniósł, iż zgodnie z linią orzecznictwa (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 19/15) "Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie." Organ zaznaczył, iż w chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała - warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej (wyrok NSA z 09 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11). Udostępnienie Wnioskodawcy informacji w zakresie wskazania nr służbowych funkcjonariuszy SW, którzy w 2013 r. otrzymali nagrody wymagałoby przeanalizowania i zweryfikowania kilkuset akt osobowych funkcjonariuszy ZK we W. (a w części przypadków pozyskania akt ze zbiorów archiwalnych bądź z innych jednostek organizacyjnych), którzy pełnili służbę w roku 2013, a następnie na podstawie pozyskanych danych sporządzenie informacji, która mogłaby zostać udostępniona. W ocenie organu przygotowanie żądanej informacji generowałoby zatem konieczność podjęcia dodatkowych czynności angażujących do ich realizacji kilka osób, co nie pozostałoby bez wpływu na normalny tok pracy danej komórki organizacyjnej. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Wobec ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ I instancji słusznie wezwał Wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania. Takie działanie ma swoje oparcie w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł D. C. wnosząc o jej uchylenie ze względu na niezgodność z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] maja 2021 r., sygn. akt II SPP/Po [...] przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienia adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Zakładu Karnego we W. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Przechodząc do meritum sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż poza sporem pomiędzy stronami pozostaje kwestia, że Dyrektor Zakładu Karnego jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną. Natomiast istota sporu sprowadza się do oceny czy w niniejszej sprawie, z uwagi na zakres żądanej informacji publicznej, mamy do czynienia z informacją przetworzoną. W związku z tym należy podkreślić, iż pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; CBOSA). W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, CBOSA) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14; CBOSA). Z powyższych względów nie da się określić sztywnych kryteriów pozwalających wyodrębnić informacje przetworzone spośród wszystkich informacji publicznych, tj. takich, które mogą znajdować zastosowanie w każdym przypadku, bez żadnych zastrzeżeń czy odstępstw (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 834/20, CBOSA). Należy jednak podkreślić, że przy ocenie charakteru informacji publicznej jako informacji przetworzonej należy także uwzględniać cele i wartości, jakie przyświecają zarówno ustawie o dostępie do informacji publicznej jako całości, jak i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ratio legis tego przepisu stanowi zaś to, by realizacja konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP) na podstawie przepisów tej ustawy, nie prowadziła z jednej strony do jego nadużywania przez wnioskodawców, ale z drugiej - także do ograniczania dostępu do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż organy rozpoznające wniosek D. C. o udostępnienie mu informacji publicznej w sposób prawidłowy uznały, że żądana przez wnioskodawcę w pkt 2 wniosku informacja dotycząca nr służbowych funkcjonariuszy, którzy w 2013 r. otrzymali nagrody ma charakter informacji przetworzonej. Są to bowiem informacje publiczne opracowane przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Sąd podziela stanowisko organu, iż udzielenie tej informacji jest pracochłonne. Z akt sprawy wynikam iż od stycznia 2013 r. do października 2020 r. z ZK we W. zwolniło się lub odeszło na zaopatrzenie emerytalne lub zostali przeniesieni do innych jednostek około 200 funkcjonariuszy. Organ wyjaśnił, iż w celu rzetelnego sporządzenia takiej informacji, konieczne jest przejrzenie akt w/w funkcjonariuszy i funkcjonariuszy pracujących w jednostce. Akta funkcjonariuszy którzy zostali zwolnieni lub odeszli na zaopatrzenie emerytalne zostały przekazane do archiwum zakładowego, natomiast akta funkcjonariuszy przeniesionych do innych jednostek znajdują się w jednostkach do których zostali przeniesieni. Tym samym zgodzić należy się z organem, iż udostępnienie Skarżącemu informacji w zakresie wskazania nr służbowych funkcjonariuszy SW, którzy w 2013 r. otrzymali nagrody wymagałoby przeanalizowania i zweryfikowania kilkuset akt osobowych funkcjonariuszy ZK we W., a w części przypadków pozyskania akt ze zbiorów archiwalnych bądź z innych jednostek organizacyjnych, którzy pełnili służbę w roku 2013, a następnie na podstawie pozyskanych danych sporządzenie informacji, która mogłaby zostać udostępniona. W konsekwencji, organ I instancji zasadnie, na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wezwał Skarżącego do wykazania, że uzyskanie ww. informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zasadniczo bowiem prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 658/16, CBOSA). Zgodne z aprobowanym przez Sąd orzekający poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych: "warunkiem spełnienia przesłanki art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest nie tylko szczególna istotność problemu, którego dotyczy żądana informacja, ale również występująca po stronie osoby wnioskodawcy możliwość rzeczywistego i efektywnego użycia uzyskanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 432/16), zaś "interes publiczny wiązać się musi z działaniem mającym cechy skuteczności tj. takim, które polega na realnym oddziaływaniu na funkcjonowanie instytucji publicznych" (WSA w Warszawie z dnia 11 styczna 2017 r. sygn. II SA/Wa 1677/16). Podobnie też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2017r. sygn. I OSK 1068/15 wyraził stanowisko zgodnie z którym: "zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, które przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku". Pokreślić należy, że skarżący D. C. wezwany do wykazania, iż uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pomimo pouczenia, nie podjął się jednak wyjaśnienia podstaw swojego wniosku. Nie udzielił na wezwanie żadnej odpowiedzi. Organ natomiast, nie znajdując podstaw do uznania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, odmówił jej udzielenia. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, nie ma również podstaw aby przyjąć, że żądana informacja mogła wypełniać przesłanki jej udostępnienia wymienione w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Reasumując, skoro organ I instancji prawidłowo uznał, że objęte pkt 2 wniosku D. C. informacje stanowią informacje przetworzone, to zasadnie odmówił ich udzielenia z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę - po uprzednim wezwaniu - że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W konsekwencji, organ II instancji słusznie uznał o utrzymaniu tego rozstrzygnięcia w mocy. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając w oparciu o treść przepisu art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.